(網(wǎng)經(jīng)社訊)2020年12月14日，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局發(fā)布國(guó)市監(jiān)處【2020】26號(hào)、27號(hào)、28號(hào)三個(gè)案涉未依法申報(bào)經(jīng)營(yíng)者集中的處罰決定書(shū)。綜觀這三個(gè)案件，呈現(xiàn)以下共同點(diǎn)：第一，均為協(xié)議控制下（以下簡(jiǎn)稱“VIE”架構(gòu)）的股權(quán)收購(gòu)；第二，收購(gòu)方均為互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)；第三，經(jīng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)評(píng)估，收購(gòu)不具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的效果，均處以現(xiàn)行《反壟斷法》第48條的處罰上限即50萬(wàn)元罰款。
這是自我國(guó)2008年8月1日正式施行反壟斷執(zhí)法以來(lái)首次對(duì)VIE架構(gòu)的未依法申報(bào)進(jìn)行處罰。在反壟斷執(zhí)法中對(duì)未依法申報(bào)予以處罰并不罕見(jiàn)，迄今已經(jīng)公告了數(shù)十起案件。而此次是時(shí)隔十二年后首次對(duì)VIE的未依法申報(bào)作出處罰，再疊加互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)這一顯性特征，市場(chǎng)對(duì)此有多種解讀和猜測(cè)。筆者結(jié)合對(duì)有關(guān)問(wèn)題的研究和分析，表達(dá)管見(jiàn)。
一、對(duì)協(xié)議控制（VIE）經(jīng)營(yíng)者集中予以反壟斷審查
協(xié)議控制是指擬上市公司通過(guò)在境外設(shè)立上市殼公司，并設(shè)置一系列其與境內(nèi)實(shí)體間的合同、協(xié)議框架實(shí)現(xiàn)對(duì)境內(nèi)實(shí)體的控制，從而間接達(dá)成境內(nèi)實(shí)體在境外上市目的的法律模式。協(xié)議控制本質(zhì)上是利用法律規(guī)定與會(huì)計(jì)規(guī)則對(duì)某一相同事項(xiàng)的不同認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)多層次協(xié)議的復(fù)雜架構(gòu)，控制境內(nèi)運(yùn)營(yíng)公司的業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)，使其成為境外控股公司的可變利益實(shí)體，以實(shí)現(xiàn)境內(nèi)運(yùn)營(yíng)利益向境外的合法轉(zhuǎn)移，從而有效規(guī)避境內(nèi)法律法規(guī)對(duì)部分行業(yè)外資準(zhǔn)入的限制，以及境內(nèi)主體直接在境外上市的相關(guān)限制。據(jù)此，協(xié)議控制通常具有交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜性、多司法轄區(qū)管制、通過(guò)協(xié)議實(shí)現(xiàn)非直接控制的特點(diǎn)。VIE涉及到反壟斷法意義上的“控制權(quán)”問(wèn)題，因此，當(dāng)涉及VIE架構(gòu)的企業(yè)滿足經(jīng)營(yíng)者集中的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，就應(yīng)當(dāng)主動(dòng)向國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行申報(bào)，并提供真實(shí)、完整的資料以供審查，未申報(bào)的不得實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中行為。
2020年4月20日，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局公示立案了一起涉及VIE架構(gòu)的簡(jiǎn)易案件，即“上海明察哲剛管理咨詢有限公司與環(huán)勝信息技術(shù)（上海）有限公司新設(shè)合營(yíng)企業(yè)案”，是從正面對(duì)VIE案件的審查；而對(duì)這三個(gè)案件的處罰則是從反面說(shuō)明對(duì)未依法申報(bào)的VIE案件進(jìn)行反壟斷執(zhí)法。
本次三起處罰案件中，適用VIE架構(gòu)的既有收購(gòu)方、也有被收購(gòu)方，可以看出在反壟斷法的法理下，執(zhí)法機(jī)構(gòu)關(guān)注的是集中后可能引發(fā)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)變化和競(jìng)爭(zhēng)秩序影響，與控制關(guān)系的表現(xiàn)形式并無(wú)本質(zhì)性關(guān)聯(lián)。2020年市場(chǎng)監(jiān)督管理局向社會(huì)公布的《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反壟斷指南（征求意見(jiàn)稿）》第19條第2款規(guī)定“涉及協(xié)議控制（VIE）架構(gòu)的經(jīng)營(yíng)者集中，屬于經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷審查范圍。經(jīng)營(yíng)者集中達(dá)到國(guó)務(wù)院規(guī)定的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的，經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)事先向國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)申報(bào)，未申報(bào)的不得實(shí)施集中”，是對(duì)VIE經(jīng)營(yíng)者集中審查規(guī)則的重申和強(qiáng)調(diào)。
二、對(duì)平臺(tái)企業(yè)進(jìn)行反壟斷規(guī)制
對(duì)未依法進(jìn)行申報(bào)予以處罰，是反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，也是加大反壟斷執(zhí)法力度，依法行政的必要手段。根據(jù)筆者的統(tǒng)計(jì)，截至2019年12月31日對(duì)未依法申報(bào)予以行政處罰的案件共計(jì)47件，自2014年至2019年公開(kāi)處罰案件的數(shù)量逐年增加，平均罰款金額逐年提高（見(jiàn)下表）。
從歷史的視角來(lái)看，被處罰的企業(yè)所處行業(yè)、特點(diǎn)不一而足、各有不同，本次涉案的收購(gòu)方均為平臺(tái)企業(yè)，這首先說(shuō)明無(wú)論企業(yè)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模、商業(yè)模式、控制方式都必須遵守市場(chǎng)準(zhǔn)則、符合《反壟斷法》的規(guī)定，平臺(tái)企業(yè)并無(wú)例外。其次，三起案件也表明外資監(jiān)管或者融資規(guī)則等客觀原因，導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)企業(yè)相較于其他行業(yè)采用VIE架構(gòu)的可能性更大。最后，平臺(tái)企業(yè)的聚合效能疊加并購(gòu)的極速擴(kuò)張方式，更容易導(dǎo)致市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)損害，也更容易引起執(zhí)法機(jī)關(guān)的高度關(guān)注。目前國(guó)內(nèi)外理論界、實(shí)務(wù)界關(guān)注的扼殺性收購(gòu)即為例證。
需要注意的是，執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)平臺(tái)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)注并不限于經(jīng)營(yíng)者集中領(lǐng)域。《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反壟斷指南（征求意見(jiàn)稿）》中對(duì)于壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位等方面具有規(guī)定。本次的未依法申報(bào)處罰可以視為對(duì)平臺(tái)企業(yè)全面合規(guī)的警示與敦促。
三、對(duì)違法企業(yè)課以頂格行政處罰
《反壟斷法》第48條規(guī)定，“經(jīng)營(yíng)者違反本法規(guī)定實(shí)施集中的，由國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)責(zé)令停止實(shí)施集中、限期處分股權(quán)或者資產(chǎn)、限期轉(zhuǎn)讓營(yíng)業(yè)以及采取其他必要措施恢復(fù)到集中前的狀態(tài)，可以處五十萬(wàn)元以下的罰款?！北敬喂娴娜齻€(gè)案件的行政罰款均為50萬(wàn)元的法定最高限。
首先，經(jīng)執(zhí)法機(jī)關(guān)評(píng)估，涉案的集中均不具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果，這是未對(duì)集中采取“恢復(fù)到集中前的狀態(tài)”措施的基本前提，否則，無(wú)論罰款金額數(shù)目，僅罰款這種金錢(qián)報(bào)償并不能彌補(bǔ)或者矯正競(jìng)爭(zhēng)損害。
其次，在罰款金額上，50萬(wàn)元是現(xiàn)行法下的最高限，是目前僅有的被頂格處罰的案件。從依法行政的角度來(lái)看，既要依法處罰、又要符合比例原則。與其他壟斷行為的行政處罰規(guī)則不同，違法實(shí)施集中的處罰并未以違法企業(yè)的營(yíng)業(yè)額作為罰款基礎(chǔ)，而是“可以”處以“五十萬(wàn)元”以下罰款。2020年1月市場(chǎng)監(jiān)督管理總局公布的《修訂草案（公開(kāi)征求意見(jiàn)稿）》第55條將經(jīng)營(yíng)者違法實(shí)施集中的罰款規(guī)定為上一年度銷(xiāo)售額百分之一以上百分之十以下，既與其他違法行為的處罰規(guī)則一致，根據(jù)企業(yè)營(yíng)業(yè)額的計(jì)算方式也能夠有效威懾違法行為。
這三個(gè)案件的極限處罰，從一個(gè)側(cè)面反映了執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)案件違法行為性質(zhì)、程度和持續(xù)時(shí)間等綜合要素的認(rèn)識(shí)，也是對(duì)特定企業(yè)的威懾和對(duì)市場(chǎng)的普遍預(yù)防警示。三家收購(gòu)企業(yè)體量大、市場(chǎng)影響力強(qiáng)，進(jìn)行集中的交易頻繁，如果不能實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管，會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的劇烈變化，造成競(jìng)爭(zhēng)失序。加之互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)特有的動(dòng)態(tài)競(jìng)爭(zhēng)、跨界競(jìng)爭(zhēng)、網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)等特點(diǎn)，波及面廣、程度深，關(guān)乎市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)格局，從市場(chǎng)的宏觀層面來(lái)看，事關(guān)產(chǎn)業(yè)集中度和企業(yè)的創(chuàng)新活力，更應(yīng)當(dāng)遵守《反壟斷法》，維護(hù)市場(chǎng)自由公平競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)生態(tài)的整體高質(zhì)量發(fā)展。
（本文來(lái)源：經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào) 作者：張晨穎，系清華大學(xué)法學(xué)院副教授、博士生導(dǎo)師、競(jìng)爭(zhēng)法研究中心主任，國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)專(zhuān)家咨詢組成員，中國(guó)法學(xué)會(huì)商業(yè)法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)）
