(網(wǎng)經(jīng)社訊)[摘 要]設(shè)立數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)是中國(guó)地方政府迎接數(shù)字時(shí)代的一項(xiàng)重要治理創(chuàng)新。本文對(duì)近年來(lái)先后成立的地方政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行了詳細(xì)梳理，對(duì)其隸屬關(guān)系、組建方式、職責(zé)界定等進(jìn)行模式分析?，F(xiàn)有機(jī)構(gòu)較多為政府直屬機(jī)構(gòu)或政府部門(mén)管理機(jī)構(gòu)，通常基于原有數(shù)據(jù)職責(zé)進(jìn)行重組，主要關(guān)注于宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃和促進(jìn)數(shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對(duì)于統(tǒng)籌整合政府?dāng)?shù)據(jù)資源的重視則較為不足，同時(shí)由于隸屬部門(mén)不同，機(jī)構(gòu)在職責(zé)上也會(huì)表現(xiàn)出較為明顯的差異。由此對(duì)今后數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的組建與發(fā)展提出政策建議。
[關(guān)鍵詞]數(shù)據(jù)治理;大數(shù)據(jù)管理局;數(shù)據(jù)職能;數(shù)據(jù)服務(wù);電子政務(wù)
【文獻(xiàn)引用】黃璜，孫學(xué)智.中國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的初步研究：現(xiàn)狀與模式[J].中國(guó)行政管理，2018（12）：31-36.
一、引言
信息技術(shù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的交匯融合引發(fā)了數(shù)據(jù)規(guī)模的迅猛增長(zhǎng)。對(duì)于市場(chǎng)而言，數(shù)據(jù)具有了獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)價(jià)值;對(duì)于國(guó)家治理來(lái)說(shuō)，數(shù)據(jù)則已經(jīng)成為國(guó)家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源。
[1]曾有研究顯示，政府掌握了80%的社會(huì)信息資源。雖然這個(gè)數(shù)據(jù)本身存在爭(zhēng)議，但是政府擁有龐大的信息資源是無(wú)可爭(zhēng)議的事實(shí)。如何把這些信息資源盤(pán)活，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮更大價(jià)值?這個(gè)問(wèn)題使數(shù)據(jù)治理成為當(dāng)前政府治理中的一項(xiàng)重要政策議題。數(shù)據(jù)治理源于企業(yè)對(duì)內(nèi)部數(shù)據(jù)的治理，被認(rèn)為是數(shù)據(jù)質(zhì)量管理的一部分。
[2]盡管對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)治理的定義尚未達(dá)成共識(shí)，近年來(lái)隨著政務(wù)數(shù)據(jù)共享、公共數(shù)據(jù)開(kāi)放等工作取得一定進(jìn)展，理論界和實(shí)務(wù)界都已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到政府?dāng)?shù)據(jù)治理的重要性，并從多個(gè)層面展開(kāi)討論。在宏觀層面，政府?dāng)?shù)據(jù)治理被理解為政府作為治理主體對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)、數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)乃至整個(gè)社會(huì)數(shù)據(jù)化過(guò)程的治理;中觀層面的數(shù)據(jù)治理討論政府對(duì)在社會(huì)公共事務(wù)治理中所產(chǎn)生或需要的數(shù)據(jù)資源的治理;而微觀層面的數(shù)據(jù)治理則是維護(hù)政府機(jī)構(gòu)在行政管理過(guò)程中所產(chǎn)生和使用的數(shù)據(jù)質(zhì)量、提高決策和管理效率的策略集。
[3]不管從哪個(gè)層面來(lái)看，政府?dāng)?shù)據(jù)治理都具有豐富的內(nèi)容。
自上世紀(jì)90年代電子政務(wù)興起，為適應(yīng)并促進(jìn)技術(shù)在政府治理中的應(yīng)用，政府在組織結(jié)構(gòu)和職能設(shè)置方面已經(jīng)有大量創(chuàng)新，并且隨著數(shù)據(jù)治理的發(fā)展，還在不斷調(diào)整、演化?，F(xiàn)有文獻(xiàn)較多關(guān)注于大數(shù)據(jù)的發(fā)展對(duì)政府運(yùn)行的影響，認(rèn)為大數(shù)據(jù)時(shí)代的政府組織結(jié)構(gòu)和工業(yè)時(shí)代相比將發(fā)生顯著變化。有觀點(diǎn)認(rèn)為，大數(shù)據(jù)促進(jìn)國(guó)家獨(dú)大的治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向多元共治、封閉性治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向開(kāi)放性結(jié)構(gòu)、官僚科層制轉(zhuǎn)向扁平化結(jié)構(gòu)。
[4]也有人認(rèn)為大數(shù)據(jù)作為政府流程再造的“賦權(quán)者”賦予了傳統(tǒng)實(shí)體政府“虛擬治理”的能力。
[5]大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)政府決策在每個(gè)環(huán)節(jié)的精準(zhǔn)化。
[6]政府的組織結(jié)構(gòu)要適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代要求，需要打破地域、職能和部門(mén)的桎梏，形成網(wǎng)狀化的組織結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)部門(mén)之間合作分工。
[7]在政府?dāng)?shù)據(jù)治理方面，應(yīng)改革各自為政的數(shù)據(jù)資源管理模式，明確數(shù)據(jù)資源采集、存儲(chǔ)、管理、使用等各環(huán)節(jié)的責(zé)任分工，理清權(quán)屬關(guān)系。
[8]政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心應(yīng)當(dāng)包括系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。
[9]簡(jiǎn)·芳汀在討論美國(guó)電子政務(wù)時(shí)曾指出，虛擬機(jī)構(gòu)的運(yùn)行復(fù)雜程度越高，制度性障礙也越大，虛擬機(jī)構(gòu)需要在運(yùn)行、政治和結(jié)構(gòu)等方面進(jìn)行重大變革。
[10]傳統(tǒng)觀點(diǎn)主要關(guān)注“技術(shù)如何協(xié)助解決治理問(wèn)題”，而在數(shù)據(jù)治理中則應(yīng)關(guān)注“提高數(shù)據(jù)的利用能力來(lái)提升治理效益”或者“治理結(jié)構(gòu)如何適應(yīng)技術(shù)的發(fā)展”。
[11]比如，美國(guó)聯(lián)邦政府的數(shù)據(jù)治理經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，形成了以隸屬總統(tǒng)行政辦公室并負(fù)有聯(lián)邦預(yù)算建議和評(píng)估職責(zé)的管理與預(yù)算辦公室(OMB)為核心，重要數(shù)據(jù)(信息)部門(mén)為支點(diǎn)的數(shù)據(jù)治理結(jié)構(gòu)。對(duì)我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)治理結(jié)構(gòu)的討論還較少。有學(xué)者在討論互聯(lián)網(wǎng)治理時(shí)曾指出現(xiàn)有治理結(jié)構(gòu)中“九龍治水”的格局可以通過(guò)多部門(mén)分權(quán)和屬地管理實(shí)現(xiàn)縱向和橫向的權(quán)力分散和分布式執(zhí)行，這是對(duì)互聯(lián)網(wǎng)治理內(nèi)在特性的適應(yīng)。
[12]近年來(lái)，地方政府為落實(shí)中央推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的要求，同時(shí)應(yīng)對(duì)大數(shù)據(jù)的快速發(fā)展，紛紛組建政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)，在數(shù)據(jù)治理的制度化方面做出了重要?jiǎng)?chuàng)新。尤其是隨著2018年各省機(jī)構(gòu)改革方案的制訂，各地對(duì)數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的組建也在加速中。由于各地名稱各異，本文統(tǒng)一以“政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)”代稱。盡管這些機(jī)構(gòu)的具體職能還需要在實(shí)際運(yùn)行中逐步完善，對(duì)它們的研究可以為理解地方政府?dāng)?shù)據(jù)治理現(xiàn)狀、問(wèn)題以及未來(lái)的發(fā)展提供資料和參考。基于此，本文采取查閱地方政府官網(wǎng)、直接電話咨詢、依申請(qǐng)公開(kāi)政府信息和查閱官方媒體信息等方式，對(duì)當(dāng)前地方政府已經(jīng)設(shè)立或已發(fā)布在機(jī)構(gòu)改革方案中的數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)進(jìn)行梳理與分析，并由此提出相關(guān)政策建議。
二、地方政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀
(一)省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的設(shè)立狀況
省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的設(shè)立過(guò)程可以分為兩個(gè)階段。第一個(gè)階段從2014年2月至2018年10月。2014年2月，廣東省印發(fā)了《廣東省經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》[13]，在全國(guó)率先成立了省級(jí)大數(shù)據(jù)管理局。2015年8月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，從國(guó)家層面對(duì)大數(shù)據(jù)發(fā)展進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)之后，貴州省和浙江省先后成立了貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局和浙江省數(shù)據(jù)管理中心。其中，貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局是首個(gè)省政府直屬的大數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)。2017年，省級(jí)大數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)又增加了4個(gè)，分別是內(nèi)蒙古自治區(qū)大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局、重慶市大數(shù)據(jù)發(fā)展局、江西省大數(shù)據(jù)中心、陜西省政務(wù)數(shù)據(jù)服務(wù)局。2018年6月，上海市成立了上海市大數(shù)據(jù)中心，7月天津市成立了天津市大數(shù)據(jù)管理中心。
第二階段開(kāi)始于2018年10月。按照中央部署，新一輪省級(jí)機(jī)構(gòu)改革方案陸續(xù)發(fā)布，各地紛紛以不同的方式組建或調(diào)整政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)。其中，一部分省(市、自治區(qū))陸續(xù)成立了專門(mén)的數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)。比如，福建成立數(shù)字福建建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，加掛省大數(shù)據(jù)管理局牌子。廣西設(shè)立的大數(shù)據(jù)發(fā)展局，作為自治區(qū)政府直屬機(jī)構(gòu)，同時(shí)加掛中國(guó)-東盟信息港建設(shè)辦公室和政務(wù)服務(wù)監(jiān)督管理辦公室。北京組建經(jīng)濟(jì)和信息化局，同時(shí)加掛市大數(shù)據(jù)管理局。
安徽組建的省數(shù)據(jù)資源管理局加掛省政務(wù)服務(wù)管理局。河南的大數(shù)據(jù)管理局由省政府辦公廳管理。另一部分省(市、自治區(qū))則是對(duì)原有機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整組合。比如，浙江將省政府辦公廳的公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)及政府門(mén)戶網(wǎng)站建設(shè)管理職責(zé)，省經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)的電子政務(wù)發(fā)展、政務(wù)和社會(huì)公共服務(wù)信息資源開(kāi)發(fā)利用職責(zé)等進(jìn)行全面整合，重新組建了省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局，并作為省政府辦公廳管理的副廳級(jí)機(jī)構(gòu)。山東在省政府辦公廳大數(shù)據(jù)和電子政務(wù)等管理職責(zé)基礎(chǔ)上組建省大數(shù)據(jù)局，作為省政府直屬機(jī)構(gòu)。重慶市則將經(jīng)信委的人工智能、大數(shù)據(jù)、信息化推進(jìn)職責(zé)和發(fā)改委的社會(huì)公共信息資源整合與應(yīng)用、智慧城市建設(shè)職責(zé)等進(jìn)行整合，在此基礎(chǔ)上組建了重慶市大數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展管理局。廣東在之前已經(jīng)建立的數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上重新組建了副廳級(jí)的廣東省政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局，由省政府辦公廳管理。至此，已有16個(gè)省級(jí)行政區(qū)域成立了政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)，如下表1所示。
(二)省級(jí)以下政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的設(shè)立現(xiàn)狀
2015年5月，廣州市政府公布工信委的“三定方案”，[14]設(shè)立廣州市大數(shù)據(jù)管理局，成為國(guó)內(nèi)最早成立的政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)之一。同年，沈陽(yáng)、蘭州、武漢、石家莊、廈門(mén)等地先后成立政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)，成為政府?dāng)?shù)據(jù)治理創(chuàng)新的先行者。2016年，銀川、青島、貴陽(yáng)、哈爾濱、寧波等市成立相關(guān)機(jī)構(gòu)。2017年后，成立政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的城市開(kāi)始迅速增加。根據(jù)公開(kāi)材料，截至2018年10月，已有79個(gè)副省級(jí)和地級(jí)城市組建了政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)。在全部95個(gè)數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)(包含省級(jí)機(jī)構(gòu))中，34.7%的機(jī)構(gòu)命名為“大數(shù)據(jù)管理局”，11.6%的機(jī)構(gòu)命名為“大數(shù)據(jù)管理中心”，8.4%的機(jī)構(gòu)命名為“大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局”，此外則以大數(shù)據(jù)局、大數(shù)據(jù)發(fā)展局、大數(shù)據(jù)管理服務(wù)局、大數(shù)據(jù)中心等冠名①。限于篇幅，下表列出了省會(huì)和副省級(jí)城市政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的設(shè)立情況。
上述全部城市分布在22個(gè)省和自治區(qū)，如圖1所示。其中東部七省(不包含直轄市)有25個(gè)，中部六省有12個(gè)，西部十一省(區(qū))有31個(gè)，東北三省有11個(gè)。各省市的分布情況如圖2所示?？傮w來(lái)說(shuō)，東部地區(qū)始終是創(chuàng)新前沿，其中尤其是廣東(8個(gè))和浙江(6個(gè))兩省，機(jī)構(gòu)之和超過(guò)本地區(qū)一半以上;西部地區(qū)近年來(lái)對(duì)大數(shù)據(jù)、數(shù)字政府、數(shù)據(jù)治理等表現(xiàn)出高度的敏感性，以貴州省(8個(gè))為龍頭，其他各省(區(qū))也大都有相應(yīng)機(jī)構(gòu)設(shè)立;東北地區(qū)盡管數(shù)量不少，但是基本上都集中在遼寧省(10個(gè));中部地區(qū)與其同地區(qū)相比則略為滯后。
調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，各地政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)在實(shí)際運(yùn)行上也存著一些問(wèn)題。首先，部分?jǐn)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)僅有對(duì)外的機(jī)構(gòu)名稱，相關(guān)工作還在探索過(guò)程中。其次，機(jī)構(gòu)設(shè)置幾經(jīng)反復(fù)，存在一定程度的隨意性。比如，某市之前已經(jīng)成立了大數(shù)據(jù)管理局，在后面改革中又旋即被撤銷，相關(guān)數(shù)據(jù)職能轉(zhuǎn)回原單位，之后又在政府辦公室設(shè)置了負(fù)責(zé)大數(shù)據(jù)職能的下屬機(jī)構(gòu)。再次，有些機(jī)構(gòu)有大數(shù)據(jù)管理的牌子卻沒(méi)有相應(yīng)職責(zé)。比如某市在網(wǎng)信辦加掛大數(shù)據(jù)管理局，但是公開(kāi)資料顯示其職責(zé)中并沒(méi)有大數(shù)據(jù)職能。
三、地方政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的模式分析
(一)數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的隸屬模式
根據(jù)機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系，地方政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)可以分為政府組成部門(mén)、政府直屬機(jī)構(gòu)、政府部門(mén)管理機(jī)構(gòu)三類，如表3所示。
第一，政府組成部門(mén)。在已調(diào)查到的數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)中，作為政府組成部門(mén)的占比6.3%。這種情況較多出現(xiàn)在省級(jí)以下城市。比如，杭州市數(shù)據(jù)資源管理局、合肥市數(shù)據(jù)資源局、貴陽(yáng)市大數(shù)據(jù)發(fā)展管理委員會(huì)、佛山市數(shù)字政府建設(shè)管理局、黔南州大數(shù)據(jù)管理局等都屬于政府工作部門(mén)。
第二，政府直屬機(jī)構(gòu)。作為政府直屬機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)占比27.4%，在新一輪機(jī)構(gòu)改革中，多個(gè)省份將數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)設(shè)置為省政府直屬機(jī)構(gòu)。比如，山東省大數(shù)據(jù)局、安徽省數(shù)據(jù)資源管理局、重慶市大數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展管理局等都屬于政府直屬機(jī)構(gòu)。在副省級(jí)和地級(jí)城市中，較多屬于政府直屬事業(yè)單位。比如，蘭州市大數(shù)據(jù)社會(huì)服務(wù)管理局、銅仁市大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局、大連市大數(shù)據(jù)中心、湖州市大數(shù)據(jù)管理中心都是市政府直屬事業(yè)單位。
第三，政府部門(mén)管理機(jī)構(gòu)。在此類型中，數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的隸屬部門(mén)比較多樣化，包括經(jīng)信委(局)、工信委(局)、政府辦公室(廳)、發(fā)改委、網(wǎng)信辦、政府信息化辦公室、智慧辦等。其中隸屬經(jīng)信委(局)和工信委(廳、局)的最多，占25.3%;隸屬政府辦公室(廳)的占比20.0%。
(二)數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的組建模式
地方政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)從無(wú)到有，組建模式也可分為四種。第一種模式是對(duì)工信委或經(jīng)信委相關(guān)職能進(jìn)行重組。將工業(yè)和信息化委員會(huì)或經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)承擔(dān)的有關(guān)數(shù)據(jù)資源管理、大數(shù)據(jù)應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展(除電子信息制造業(yè)外)、信息化(除“兩化融合”外)等職責(zé)“剝離”后成立政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)。貴州省[15]、銅仁市[16]、黔南州[17]等地政府?dāng)?shù)據(jù)機(jī)構(gòu)屬于該模式。
第二種模式是對(duì)政府辦公室(廳)相關(guān)職能進(jìn)行重組。將政府辦公室(廳)承擔(dān)的組織、協(xié)調(diào)政府系統(tǒng)信息化建設(shè)，組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)各地政府和各部門(mén)電子政務(wù)建設(shè)以及政府門(mén)戶網(wǎng)站建設(shè)等相關(guān)職責(zé)，整合劃入數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)。如新一輪省級(jí)機(jī)構(gòu)改革方案中，山東省和浙江省都是在省政府辦公廳大數(shù)據(jù)和電子政務(wù)等管理職責(zé)基礎(chǔ)上組建省級(jí)數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)。
第三種模式是對(duì)原有信息中心進(jìn)行重組。將信息中心的工作職責(zé)全部劃入政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)大數(shù)據(jù)資源的統(tǒng)籌管理工作。如湖州[18]撤銷原有信息中心，相關(guān)職能轉(zhuǎn)入市大數(shù)據(jù)管理中心，為市政府直屬事業(yè)單位。
第四種模式是對(duì)原有機(jī)構(gòu)增加相關(guān)職能。多個(gè)省市的數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)是在原有機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上加掛牌子成立的。2017年，陜西省工業(yè)和信息化廳增加了與大數(shù)據(jù)發(fā)展相關(guān)的職責(zé)，[19]之后便加掛了陜西省政務(wù)數(shù)據(jù)服務(wù)局牌子。[20]2017年底，江西省編辦同意江西省信息中心增掛“江西省大數(shù)據(jù)中心”的牌子。貴州省黔西南州大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局[21]、云南省昆明市大數(shù)據(jù)管理局等也都是由工業(yè)和信息化委員會(huì)直接加掛牌子所成立。
(三)數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的職責(zé)模式
各地政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的職責(zé)各有不同，可以劃分為頂層設(shè)計(jì)、資源整合、技術(shù)保障三個(gè)大類，或進(jìn)一步劃分為七個(gè)小類，即制定戰(zhàn)略(包括大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、信息化規(guī)劃、政策、智慧城市等)、促進(jìn)數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)(行業(yè))發(fā)展、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和考核體系、政府?dāng)?shù)據(jù)歸集及開(kāi)發(fā)利用、政府?dāng)?shù)據(jù)資源共享與開(kāi)放、電子政務(wù)建設(shè)、信息安全保障。根據(jù)已經(jīng)公開(kāi)的政策文本，部分省市政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)如下表4所示。②
首先，在頂層設(shè)計(jì)方面，大多數(shù)地方數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的職責(zé)都有所包含，比如制定大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、規(guī)劃和相關(guān)政策，指導(dǎo)和推動(dòng)大數(shù)據(jù)研究和應(yīng)用;統(tǒng)籌推進(jìn)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展;組織制定數(shù)據(jù)治理的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和考核體系等。這說(shuō)明當(dāng)前各地政府對(duì)數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)在政府大數(shù)據(jù)資源的總體規(guī)劃方面的定位是比較清晰、一致的。
其次，在資源整合方面，雖然較多機(jī)構(gòu)設(shè)置了數(shù)據(jù)共享與開(kāi)放的職責(zé)，這可能與近年來(lái)各界大力推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放有關(guān)，但是在數(shù)據(jù)歸集及開(kāi)發(fā)利用方面設(shè)定職責(zé)的機(jī)構(gòu)較少。在省一級(jí)機(jī)構(gòu)中，天津市、上海市、貴州省設(shè)有此項(xiàng)職責(zé)。如天津市大數(shù)據(jù)管理中心負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)資源的采集、存儲(chǔ)、登記、開(kāi)發(fā)利用和共享;[22]上海市大數(shù)據(jù)中心承擔(dān)政務(wù)數(shù)據(jù)的歸集和應(yīng)用融合工作，建設(shè)全市統(tǒng)一政務(wù)數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái);[23]貴州省大數(shù)據(jù)管理局職責(zé)中也明確要求統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源建設(shè)管理、采集匯聚等。省級(jí)以下的諸如杭州[24]、寧波[25]、合肥[26]、青島[27]等地機(jī)構(gòu)職責(zé)也包括了統(tǒng)籌管理政務(wù)數(shù)據(jù)資源收集、挖掘、共享、開(kāi)放等工作。
再次，在技術(shù)保障方面，部分機(jī)構(gòu)將外網(wǎng)、云計(jì)算、電子政務(wù)建設(shè)或信息安全等政府信息化建設(shè)職責(zé)都納入了數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)。這類機(jī)構(gòu)較多是政府組成部門(mén)或者隸屬辦公廳、發(fā)改委等，而未納入信息化職責(zé)的機(jī)構(gòu)則多為政府直屬機(jī)構(gòu)或者隸屬工信廳、經(jīng)信委。
再其次，一些地方政府將數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)與政務(wù)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)合二為一。此類機(jī)構(gòu)一般隸屬于辦公廳系統(tǒng)，這應(yīng)與政務(wù)服務(wù)網(wǎng)通常是辦公廳負(fù)責(zé)有關(guān)。比如，廣東省重新成立了省政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局;上海市大數(shù)據(jù)中心則承擔(dān)上海政務(wù)“一網(wǎng)通辦”總門(mén)戶的建設(shè)與管理;成都市大數(shù)據(jù)和電子政務(wù)管理辦公室加掛市政府政務(wù)服務(wù)中心;青島市電子政務(wù)和信息資源管理辦公室加掛大數(shù)據(jù)發(fā)展促進(jìn)局，將政務(wù)公開(kāi)、政府網(wǎng)站等職責(zé)都?xì)w口于此。
四、結(jié)論和建議
地方政府在政府?dāng)?shù)據(jù)治理方面發(fā)展出了新的治理模式。通過(guò)梳理全國(guó)省級(jí)和省級(jí)以下政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀，可以初步發(fā)現(xiàn)以下結(jié)論。
第一，在隸屬關(guān)系上，地方政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)較多屬于政府直屬機(jī)構(gòu)和政府部門(mén)管理機(jī)構(gòu)，也有少數(shù)機(jī)構(gòu)已經(jīng)成為政府組成部門(mén)。
第二，在組建方式上，由于多個(gè)部門(mén)都具有政府?dāng)?shù)據(jù)治理的部分職能，組建模式存在多種情況，一部分是在工信委(或經(jīng)信委)、政府辦公室(廳)、信息中心等部門(mén)的相關(guān)職能基礎(chǔ)上進(jìn)行重組，另一部分則是直接增加有關(guān)單位的數(shù)據(jù)治理職責(zé)。
第三，在職責(zé)界定上，這些機(jī)構(gòu)不僅關(guān)注宏觀頂層設(shè)計(jì)，也關(guān)注促進(jìn)數(shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但是對(duì)于統(tǒng)籌整合政府?dāng)?shù)據(jù)的重視明顯不足，同時(shí)由于隸屬部門(mén)不同，機(jī)構(gòu)在職責(zé)上也會(huì)表現(xiàn)出較為明顯的差異。
根據(jù)上述結(jié)論，提出以下政策建議。
首先，明確政府?dāng)?shù)據(jù)職能，做好地方試點(diǎn)。地方實(shí)踐創(chuàng)新揭示了，數(shù)據(jù)治理已經(jīng)成為一項(xiàng)獨(dú)立的政府職能。應(yīng)鼓勵(lì)地方政府在機(jī)構(gòu)調(diào)整與改革中積極探索組建綜合性的專業(yè)數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)。由于數(shù)據(jù)治理涉及跨部門(mén)協(xié)調(diào)，因此應(yīng)盡可能賦予其一定的綜合協(xié)調(diào)能力。直屬機(jī)構(gòu)和部門(mén)管理機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)性相對(duì)較弱，應(yīng)逐漸將相關(guān)機(jī)構(gòu)調(diào)整為政府組成部門(mén)，并由政府主要負(fù)責(zé)人主管該項(xiàng)工作。上級(jí)政府應(yīng)通過(guò)辦公廳(室)積極推動(dòng)下級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)的試點(diǎn)、示范，各地在先行先試中應(yīng)積累并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。
其次，明確數(shù)據(jù)歸集職責(zé)，做好數(shù)據(jù)服務(wù)。數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)要發(fā)揮數(shù)據(jù)統(tǒng)籌職能，就必須將政府?dāng)?shù)據(jù)資源歸集列為其基本職責(zé)。目前數(shù)據(jù)治理機(jī)構(gòu)較多關(guān)注于戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)，其出發(fā)點(diǎn)仍然是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。盡管推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的確是宏觀數(shù)據(jù)治理的組成部分，政府自身數(shù)據(jù)資源的治理才是數(shù)據(jù)治理的本來(lái)之義。要發(fā)揮政府已有數(shù)據(jù)資源的價(jià)值，政府?dāng)?shù)據(jù)資源的歸集共享是必由之路，也是以社會(huì)公眾的需求為導(dǎo)向，更加有效地推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的核心基礎(chǔ)。
再次，打造“首席數(shù)據(jù)官”，做好隊(duì)伍建設(shè)。為了有效整合數(shù)據(jù)職能，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)對(duì)政府治理的積極作用，各級(jí)政府及部門(mén)可以嘗試建立“首席數(shù)據(jù)官(CDO)”制度。首席數(shù)據(jù)官應(yīng)負(fù)責(zé)各級(jí)政府或部門(mén)內(nèi)部全部數(shù)據(jù)資源的規(guī)劃、推動(dòng)、協(xié)調(diào)等。盡管應(yīng)當(dāng)掌握一定的技術(shù)知識(shí)，首席信息官不一定是技術(shù)專家，但應(yīng)具有數(shù)據(jù)思維和協(xié)調(diào)執(zhí)行的能力，能夠在整體上把握數(shù)據(jù)治理的關(guān)鍵，真正發(fā)揮政府?dāng)?shù)據(jù)的決策價(jià)值和服務(wù)功效。同時(shí)要將培養(yǎng)既了解數(shù)據(jù)治理規(guī)則又熟悉政府治理的人才列入議程，為數(shù)據(jù)治理建立團(tuán)隊(duì)。
[參考文獻(xiàn)]
[1]國(guó)務(wù)院.關(guān)于印發(fā)促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要的通知.國(guó)發(fā)[2015]50號(hào)[EB/OL]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-09/05/content_10137.htm.
[2]Wende，
Kristin. A Model for Data Governance-Organising Accountabilities for
Data Quality Management. ACIS 2007 Proceedings，2007，80.
[3]黃璜.美國(guó)聯(lián)邦政府?dāng)?shù)據(jù)治理：政策與結(jié)構(gòu)[J].中國(guó)行政管理，2017(8).
[4]王向民.大數(shù)據(jù)時(shí)代的國(guó)家治理轉(zhuǎn)型[J].探索與爭(zhēng)鳴，2014(1).
[5]劉曉洋.思維與技術(shù)：大數(shù)據(jù)支持下的政府流程再造[J].新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2016(2).
[6]段忠賢，沈昊天，吳艷秋.大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型政府決策：要素、特征與模式[J].電子政務(wù)，2018(2).
[7]張銳昕，閻宇，謝微，李汝鵬.“互聯(lián)網(wǎng)+”對(duì)政府治理的挑戰(zhàn)[J].電子政務(wù)，2016(3).
[8]孟慶國(guó).運(yùn)用大數(shù)據(jù)提升治理水平[N].人民日?qǐng)?bào)，2018-10-26(007).
[9]鮑靜，張勇進(jìn).政府部門(mén)數(shù)據(jù)治理：一個(gè)亟需回應(yīng)的基本問(wèn)題[J].中國(guó)行政管理，2017(4).
[10]Fountain，
Jane E. Building the virtual state： Information technology and
institutional change. Brookings Institution Press， 2004.
[11]黃璜.對(duì)“數(shù)據(jù)流動(dòng)”的治理——論政府?dāng)?shù)據(jù)治理的理論嬗變與框架[J].南京社會(huì)科學(xué)，2018(2).
[12]方興東.中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)治理模式的演進(jìn)與創(chuàng)新——兼論“九龍治水”模式作為互聯(lián)網(wǎng)治理制度的重要意義[J].人民論壇·學(xué)術(shù)前沿，2016(6).
[13]廣東省人民政府辦公廳.關(guān)于印發(fā)廣東省經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知.粵府辦[2014]6號(hào)，2014-02-21.
[14]廣州市人民政府辦公廳.關(guān)于印發(fā)廣州市工業(yè)和信息化委員會(huì)主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知.穗府辦[2015]23號(hào)，2015-05-20.
[15]貴州省人民政府辦公廳.關(guān)于印發(fā)貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知.黔府辦發(fā)[2017]3號(hào)，2017-01-25.
[16]銅仁市人民政府辦公室.關(guān)于印發(fā)銅仁市大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局機(jī)構(gòu)編制方案的通知.銅府辦發(fā)[2018]17號(hào)，2018-03-19.
[17]黔南州人民政府辦公室.關(guān)于印發(fā)黔南州大數(shù)據(jù)管理局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知.黔南府辦發(fā)[2017]24號(hào)，2017-08-30.
[18]湖州市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì).關(guān)于印發(fā)湖州市大數(shù)據(jù)管理中心主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知.湖編[2018]1號(hào)，2018-01-19.
[19]陜西省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì).關(guān)于省工業(yè)和信息化廳設(shè)立大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)的通知.陜編發(fā)[2017]19號(hào).
[20]陜西省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì).關(guān)于省工業(yè)和信息化廳加掛省政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)局牌子的通知.陜編發(fā)[2017]40號(hào).
[21]黔西南州人民政府辦公室.關(guān)于州工業(yè)和信息化委員會(huì)加掛州大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局牌子的通知.州府辦函[2017]158號(hào)，2017-09-17.
[22]人民網(wǎng)天津頻道.天津市大數(shù)據(jù)管理中心今日成立數(shù)字天津建設(shè)提速.[EB/OL]. http://tj.people.com.cn/
n2/2018/0713/c375366-31814250.html.
[23]上海市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì).關(guān)于印發(fā)《上海市大數(shù)據(jù)中心主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》的通知.滬編[2018]272號(hào)，2018-06-05.
[24]杭州市人民政府辦公廳.關(guān)于印發(fā)杭州市數(shù)據(jù)資源管理局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知.杭政辦函[2017]112號(hào)，2017-10-30.
[25]寧波市人民政府辦公廳.關(guān)于印發(fā)寧波市經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知.甬政辦發(fā)[2016]52號(hào)，2016-04-01.
[26]合肥市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì).關(guān)于印發(fā)合肥市數(shù)據(jù)資源局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知.合編[2017]33號(hào)，2017-11-15.
[27]青島政務(wù)網(wǎng).青島市電子政務(wù)和信息資源管理辦公室(市大數(shù)據(jù)發(fā)展促進(jìn)局)職責(zé).[EB/OL].
http://www.qingdao.gov.cn/n172/n24624151/n24672217/n24673564/n24676888/150928150337512776.html.
基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金項(xiàng)目“‘互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)’背景下政府信息能力結(jié)構(gòu)框架與推進(jìn)策略研究”(編號(hào)：17BZZ091)（來(lái)源：中國(guó)行政管理 文/黃璜，北京大學(xué)政府管理學(xué)院院長(zhǎng)助理、博士生導(dǎo)師、副教授，北京大學(xué)公共政策研究中心主任、國(guó)家治理研究院研究員，北京 100871;孫學(xué)智(通訊作者)，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，杭州 310058）
