(電子商務(wù)研究中心訊) 摘要
美國(guó)州法負(fù)責(zé)對(duì)第三方支付機(jī)構(gòu)的專(zhuān)門(mén)行政監(jiān)管，《統(tǒng)一貨幣服務(wù)示范法》作為其示范法，旨在實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者保護(hù)與反洗錢(qián)兩大監(jiān)管目標(biāo)。美國(guó)絕大多數(shù)州都對(duì)貨幣轉(zhuǎn)移商進(jìn)行專(zhuān)門(mén)監(jiān)管，各州州法的核心目標(biāo)均是實(shí)現(xiàn)微觀審慎監(jiān)管，以期通過(guò)事先監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管和事后監(jiān)管保護(hù)消費(fèi)者利益。中國(guó)與美國(guó)在第三方支付監(jiān)管上存在業(yè)務(wù)要求、資金要求、客戶(hù)資金管理等方面的差異，中國(guó)的第三方支付監(jiān)管可以在改革業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、投資范圍及資本要求，建立實(shí)時(shí)監(jiān)管機(jī)制等方面借鑒美國(guó)州法。
關(guān)鍵詞
州法；第三方支付；《統(tǒng)一貨幣服務(wù)示范法》；微觀審慎監(jiān)管
支付的本質(zhì)是貨幣價(jià)值的轉(zhuǎn)移，美國(guó)的非銀行第三方支付機(jī)構(gòu)即被稱(chēng)為“貨幣轉(zhuǎn)移商”/“貨幣服務(wù)商”(Money Servicer)。在美國(guó)聯(lián)邦層面，已有民事、刑事方面的法律規(guī)定涉及貨幣服務(wù)業(yè)務(wù)，[1]但沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的行政監(jiān)管法。盡管美聯(lián)儲(chǔ)(Federal Reserve System)負(fù)責(zé)監(jiān)管支付系統(tǒng)，但是這種支付監(jiān)管是通過(guò)對(duì)使用聯(lián)儲(chǔ)清算系統(tǒng)(Fedwire)的銀行施加審慎監(jiān)管而達(dá)成的，美聯(lián)儲(chǔ)的權(quán)力不能自動(dòng)延伸至非銀行支付機(jī)構(gòu)。[2]而針對(duì)貨幣服務(wù)的行政監(jiān)管由各州法律規(guī)定，監(jiān)管部門(mén)一般是銀行或金融服務(wù)主管部門(mén)。本文重點(diǎn)論述美國(guó)州法對(duì)貨幣服務(wù)商的專(zhuān)門(mén)(行政)監(jiān)管法律制度，并分析其對(duì)中國(guó)制度改革的啟示。
一、立法背景及監(jiān)管目標(biāo)
(一)新興電子支付被納入州貨幣服務(wù)法管轄
美國(guó)州法負(fù)責(zé)對(duì)第三方支付機(jī)構(gòu)的專(zhuān)門(mén)行政監(jiān)管，其核心是業(yè)務(wù)許可制度(License)：支付機(jī)構(gòu)必須事先獲得批準(zhǔn)才可執(zhí)業(yè)。這項(xiàng)制度獲得聯(lián)邦法律保護(hù)——在需要取得許可才能從事貨幣服務(wù)的州內(nèi)沒(méi)有取得許可就執(zhí)業(yè)的機(jī)構(gòu)，觸犯聯(lián)邦罪。[3]目前，美國(guó)有47個(gè)州和哥倫比亞特區(qū)都規(guī)定了此類(lèi)業(yè)務(wù)許可制度。[4]
早在電子支付工具出現(xiàn)之前，美國(guó)多數(shù)州已存在監(jiān)管貨幣服務(wù)商的法律，主要規(guī)范紙質(zhì)支票銷(xiāo)售等業(yè)務(wù)。[5]在20世紀(jì)90年代諸如預(yù)付卡這類(lèi)電子支付工具出現(xiàn)之后，美國(guó)一些州開(kāi)始修訂或重新解釋貨幣服務(wù)法，將新興電子支付業(yè)務(wù)納入原有法律框架中。為促進(jìn)州法的統(tǒng)一，特別是在美國(guó)國(guó)會(huì)制定1994年《洗錢(qián)防制法》(Money Laundering Suppression Actof 1994)時(shí)建議統(tǒng)一州法對(duì)非存款類(lèi)金融服務(wù)商的監(jiān)管的背景之下，[6]美國(guó)統(tǒng)一州法全國(guó)委員會(huì)(USA National Conference of Commissioners on Uniform State Laws)開(kāi)始制定《統(tǒng)一貨幣服務(wù)示范法》(Uniform Money Services Act)。該法于2004年完成最終修訂，核心是建立市場(chǎng)準(zhǔn)入許可制度，為各州進(jìn)行貨幣服務(wù)監(jiān)管提供示范，各州可完全或部分采納該示范法的規(guī)定。截至2016年3月，已有9個(gè)州和地區(qū)(美國(guó)屬地)采用了該示范法。[7]本文分析美國(guó)州法對(duì)貨幣服務(wù)商的監(jiān)管，將重點(diǎn)介紹《統(tǒng)一貨幣服務(wù)示范法》，并結(jié)合各州特殊規(guī)定，以進(jìn)行全面分析。
《統(tǒng)一貨幣服務(wù)示范法》將各類(lèi)貨幣服務(wù)都納入單一立法監(jiān)管框架中，以促進(jìn)高效和統(tǒng)一監(jiān)管。根據(jù)業(yè)務(wù)類(lèi)型，示法將許可制度分為三個(gè)方面，分別是貨幣轉(zhuǎn)移(Money Transmission)、支票兌現(xiàn)(Check Cashing)和貨幣匯兌(Currency Exchange)。而按照業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大小，又將許可制度分為兩個(gè)層次：其一是貨幣轉(zhuǎn)移，包括貨幣轉(zhuǎn)移、支付工具銷(xiāo)售和網(wǎng)絡(luò)支付服務(wù)；其二是支票兌現(xiàn)和貨幣匯兌。這兩類(lèi)的區(qū)別在于支票兌現(xiàn)和貨幣匯兌都不存在預(yù)先接收消費(fèi)者資金、停留一段時(shí)間之后再完成支付的情況，它們都是即時(shí)交易，因此消費(fèi)者資金受損風(fēng)險(xiǎn)較小。鑒于此，法律上對(duì)這類(lèi)貨幣服務(wù)商監(jiān)管要求較低，比如豁免了保證金、凈資產(chǎn)等方面的要求。
(二)兩大監(jiān)管目標(biāo)：消費(fèi)者保護(hù)與反洗錢(qián)
示范法業(yè)務(wù)許可制度的意義在于設(shè)立事先的市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，通過(guò)剔除出不適格申請(qǐng)人，保護(hù)行業(yè)信用不受較大損害。從統(tǒng)一州法委員會(huì)披露的立法背景資料可以看出，貨幣服務(wù)法有兩大監(jiān)管目標(biāo)。第一個(gè)目標(biāo)是消費(fèi)者保護(hù)(這也是傳統(tǒng)上各州貨幣服務(wù)法的核心[8])，要求貨幣服務(wù)商安全而穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)(Safe and Sound Practice)。這源于貨幣服務(wù)這類(lèi)業(yè)務(wù)機(jī)制需要預(yù)先接收消費(fèi)者資金，因而其存在消費(fèi)者資金安全問(wèn)題。所以，法案要求貨幣服務(wù)商確保微觀層面的審慎經(jīng)營(yíng)，具體包括保證金、凈資產(chǎn)、破產(chǎn)后續(xù)賠償?shù)确矫娴囊蟆?/p>
第二個(gè)監(jiān)管目標(biāo)是反洗錢(qián)。在立法過(guò)程中，反洗錢(qián)目標(biāo)是否必要的問(wèn)題引發(fā)了激烈的討論。被監(jiān)管行業(yè)，例如非銀行資金轉(zhuǎn)移商團(tuán)體認(rèn)為：[9]新的以反洗錢(qián)為目標(biāo)的示范法并不能從根本上遏制洗錢(qián)行為，因?yàn)橹灰欠ń灰椎男枨蟠嬖?，就無(wú)法完全消滅此類(lèi)犯罪。而且，即使州示范法的目的僅在于進(jìn)一步防范洗錢(qián)犯罪，現(xiàn)行聯(lián)邦《銀行保密法》之下的反洗錢(qián)機(jī)制即可達(dá)成此目標(biāo)，州法不必要再進(jìn)行額外監(jiān)管。更重要的是，以非銀行機(jī)構(gòu)所從事的資金轉(zhuǎn)移業(yè)務(wù)來(lái)看，其金額較小，沒(méi)有可靠證據(jù)表明不法分子通過(guò)貨幣服務(wù)商等渠道進(jìn)行了大量洗錢(qián)交易。
然而，立法者認(rèn)為，存款類(lèi)機(jī)構(gòu)(例如商業(yè)銀行)在此前已經(jīng)受到非常嚴(yán)格的監(jiān)管，非銀行貨幣服務(wù)商成為新的反洗錢(qián)監(jiān)管對(duì)象。由于貨幣服務(wù)商較低的實(shí)名要求，消費(fèi)者多次、短期與多個(gè)服務(wù)商進(jìn)行交易，而不再如傳統(tǒng)一樣與同一銀行長(zhǎng)期打交道。特別是在2001年的“9·11”事件之后，美國(guó)發(fā)現(xiàn)恐怖分子與一些貨幣服務(wù)商相勾連從事非法活動(dòng)，[10]因此，美國(guó)聯(lián)邦針對(duì)貨幣服務(wù)商的監(jiān)管開(kāi)始強(qiáng)化，而受到聯(lián)邦影響的州示范法，也將反洗錢(qián)、反恐怖主義融資作為監(jiān)管目標(biāo)之一。
二、貨幣服務(wù)商的界定及監(jiān)管
(一)貨幣服務(wù)業(yè)務(wù)界定
美國(guó)各州對(duì)貨幣服務(wù)法監(jiān)管對(duì)象的界定存在差異。不過(guò)，各州州法以及《統(tǒng)一貨幣服務(wù)示范法》立法者考慮的核心問(wèn)題是新興電子化支付機(jī)制是否事先接收消費(fèi)者資金并造成資金風(fēng)險(xiǎn)，這決定其是否應(yīng)該被監(jiān)管。[11]
《統(tǒng)一貨幣服務(wù)示范法》采取分類(lèi)再排除的方式界定了貨幣服務(wù)的范圍，其種類(lèi)包括貨幣轉(zhuǎn)移、支票兌現(xiàn)和貨幣匯兌。貨幣轉(zhuǎn)移是指出售或發(fā)行支付工具、儲(chǔ)存價(jià)值(如預(yù)付卡)，或者為了轉(zhuǎn)移目的而接收貨幣或貨幣價(jià)值。貨幣價(jià)值是示范法的新定義，其出現(xiàn)主要是為了適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)支付工具這種貨幣轉(zhuǎn)移方式。它是一種交易媒介，不是有形物，代表著向消費(fèi)者出售的貨幣的價(jià)值。支票兌現(xiàn)是指為支付工具、儲(chǔ)存價(jià)值等提供兌現(xiàn)服務(wù)。貨幣匯兌是指提供將一種貨幣匯兌為另一種貨幣的服務(wù)。[12]
示范法規(guī)定了豁免制度。從事貨幣服務(wù)但不需要接受示范法管轄的情形包括：[13](1)不符合貨幣服務(wù)監(jiān)管目的業(yè)務(wù)，比如僅提供運(yùn)送服務(wù)(如包裹運(yùn)送)，僅提供數(shù)據(jù)傳輸服務(wù)(如網(wǎng)絡(luò)技術(shù)公司)中發(fā)生的貨幣轉(zhuǎn)移，其主體都沒(méi)有經(jīng)手客戶(hù)資金，不屬于貨幣服務(wù)商。(2)不需要被專(zhuān)門(mén)監(jiān)管的偶發(fā)性的交易。為保護(hù)行業(yè)發(fā)展，在界定需要申請(qǐng)業(yè)務(wù)許可的貨幣服務(wù)商范圍時(shí)，示范法要求申請(qǐng)人以貨幣服務(wù)為業(yè)從事經(jīng)營(yíng)，而非偶發(fā)性(Incidental)地涉及了相關(guān)業(yè)務(wù)。比如，示范法規(guī)定，在30天內(nèi)每天都接收至少500美元支票兌現(xiàn)，[14]或者貨幣匯兌業(yè)務(wù)收人大于其總收入的5%，應(yīng)該申請(qǐng)相應(yīng)業(yè)務(wù)許可。[15](3)所從事業(yè)務(wù)已被監(jiān)管的，如銀行存款、證券支付或政府機(jī)構(gòu)之間的貨幣轉(zhuǎn)移等。(4)以物易物和單用途預(yù)付卡這類(lèi)支付工具的出售發(fā)行，其被豁免原因在于它們地域性強(qiáng)、流通面窄，沒(méi)有發(fā)生不同機(jī)構(gòu)之間的貨幣轉(zhuǎn)移，與多用途的預(yù)付工具作為交易媒介的性質(zhì)不同。
因?yàn)樨泿欧?wù)涉及接收并留存客戶(hù)資金，存在吸收存款的嫌疑，而吸收存款被認(rèn)為是商業(yè)銀行及銀行類(lèi)金融機(jī)構(gòu)的特許業(yè)務(wù)。[16]《統(tǒng)一貨幣服務(wù)示范法》明確說(shuō)明，貨幣服務(wù)商不是銀行，其所從事的從事業(yè)務(wù)不屬于接收存款。[17]
(二)主要監(jiān)管措施：微觀審慎經(jīng)營(yíng)
《統(tǒng)一貨幣服務(wù)示范法》強(qiáng)調(diào)了反洗錢(qián)的監(jiān)管目標(biāo)，一些州法也確實(shí)專(zhuān)列條款規(guī)定貨幣服務(wù)商應(yīng)遵守聯(lián)邦及州的反洗錢(qián)義務(wù)。然而實(shí)際上，各州州法核心是微觀審慎監(jiān)管，即安全及穩(wěn)健監(jiān)管(Safety and Soundness Regulation)，最終目的又在于保護(hù)消費(fèi)者。
審慎監(jiān)管在美國(guó)金融監(jiān)管體系中是一個(gè)非常重要的概念，但其內(nèi)涵和外延在理論上尚未達(dá)成一致。一般認(rèn)為微觀層面的審慎監(jiān)管(Microprudential Regulation)是指要求金融機(jī)構(gòu)的安全及穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)(Safe and Sound Practice)，比如監(jiān)測(cè)金融機(jī)構(gòu)的個(gè)別操作風(fēng)險(xiǎn)。[18]而宏觀層面的審慎監(jiān)管(Macroprudential Regulation)將金融系統(tǒng)作為一個(gè)整體看待(原因在于金融機(jī)構(gòu)之間的風(fēng)險(xiǎn)可以相互傳染)，而非僅關(guān)注金融個(gè)體，其目的在于防止系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)。[19]宏觀審慎監(jiān)管考慮的利益更為深遠(yuǎn)，主要是系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的存在很可能誘發(fā)多米諾骨牌效應(yīng)，甚至波及實(shí)體經(jīng)濟(jì)，危害整體經(jīng)濟(jì)和社會(huì)秩序。因此，宏觀審慎監(jiān)管的要求非常嚴(yán)格，它應(yīng)限定為針對(duì)那些可能產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)，不應(yīng)擴(kuò)大到其他機(jī)構(gòu)而加劇企業(yè)合規(guī)成本，阻礙市場(chǎng)創(chuàng)新和發(fā)展。微觀審慎監(jiān)管本質(zhì)上與消費(fèi)者保護(hù)這一目標(biāo)一致，主要指通過(guò)監(jiān)管防止企業(yè)出現(xiàn)重大損失、破產(chǎn)等會(huì)影響到消費(fèi)者利益的情形。微觀審慎監(jiān)管的核心措施包括保證金、凈資產(chǎn)、投資限制等。
《統(tǒng)一貨幣服務(wù)示范法》的規(guī)定也體現(xiàn)了微觀審慎監(jiān)管的原則。相比于風(fēng)險(xiǎn)更大的貨幣轉(zhuǎn)移，支票兌現(xiàn)商和貨幣匯兌商獲得業(yè)務(wù)許可的條件都更為寬松。例如，監(jiān)管機(jī)構(gòu)不要求他們提供擔(dān)保，也沒(méi)有對(duì)其凈資產(chǎn)方面作出硬性要求。這是因?yàn)?，支票兌現(xiàn)和貨幣匯兌業(yè)務(wù)都是即時(shí)交易，消費(fèi)者資金受損風(fēng)險(xiǎn)小，沒(méi)有必要建立嚴(yán)格的監(jiān)規(guī)制度。下文主要對(duì)貨幣轉(zhuǎn)移商所受監(jiān)管進(jìn)行評(píng)述。
1.事先監(jiān)管：以保證金要求為核心的準(zhǔn)入規(guī)制
《統(tǒng)一貨幣服務(wù)示范法》對(duì)貨幣轉(zhuǎn)移商準(zhǔn)入規(guī)制的核心是要求它們交納一定數(shù)額的保證金以履行合規(guī)義務(wù)。該保證可以是擔(dān)保債券(Surety Bond)、備用信用證(Letter of Credit)或其他類(lèi)似的易兌現(xiàn)的保證形式。保證金數(shù)額由各州自行規(guī)定，示范法出具了5萬(wàn)美元的參考值，并規(guī)定每增加一個(gè)營(yíng)業(yè)地點(diǎn)需增加1萬(wàn)美元，但總額不超過(guò)25萬(wàn)美元。這些保證/擔(dān)保專(zhuān)門(mén)用于解決貨幣轉(zhuǎn)移商營(yíng)業(yè)以及終止?fàn)I業(yè)后五年內(nèi)的消費(fèi)者損失索賠。[20]
貨幣轉(zhuǎn)移商一般提供專(zhuān)門(mén)的擔(dān)保債券(Money Transmitter Surety Bonds)[21]來(lái)履行保證義務(wù)。擔(dān)保債券是一種合規(guī)擔(dān)保，目的在于確保被許可人遵守法律規(guī)定。擔(dān)保債券本質(zhì)上是一項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移合同安排。在此機(jī)制中，特定的擔(dān)保公司作為擔(dān)保人(Surety)提供財(cái)務(wù)擔(dān)保給受益人(Obligee)，即州監(jiān)管部門(mén)，以確保被擔(dān)保人(Principal)，即貨幣轉(zhuǎn)移商，按照州法業(yè)務(wù)許可進(jìn)行執(zhí)業(yè)。如果被擔(dān)保人違反了法律規(guī)定(如出現(xiàn)欺詐或遲延支付許可費(fèi)等情形)，將由擔(dān)保人承擔(dān)相應(yīng)支付或賠償責(zé)任。因?yàn)樘囟L(fēng)險(xiǎn)的存在，這類(lèi)債券的利率一般高出普通商業(yè)債券的2.5倍。[22]擔(dān)保債券的作用類(lèi)似于為公眾消費(fèi)者提供了保險(xiǎn)，如果貨幣轉(zhuǎn)移商違反法律規(guī)定，監(jiān)管機(jī)構(gòu)仍然可以找到擔(dān)保人來(lái)承擔(dān)一定的賠償責(zé)任。
2.持續(xù)監(jiān)管：最低凈資產(chǎn)要求及投資限制
《統(tǒng)一貨幣服務(wù)示范法》沒(méi)有作出注冊(cè)資本方面的規(guī)定，但要求貨幣轉(zhuǎn)移商應(yīng)按照通用
?、艿臅?huì)計(jì)準(zhǔn)則保持一定數(shù)額的凈資產(chǎn)(Net Worth)。[23]這是一項(xiàng)持續(xù)性規(guī)定，也是一種動(dòng)態(tài)監(jiān)管，貨幣轉(zhuǎn)移商需隨時(shí)保持規(guī)定數(shù)額的凈資產(chǎn)。對(duì)于具體標(biāo)準(zhǔn)，示范法未作硬性規(guī)定，但出具了2.5萬(wàn)美元的參考值。各州的標(biāo)準(zhǔn)不一，少則只需1000美元，多則可達(dá)數(shù)百萬(wàn)美元。特別是一些大州，或境內(nèi)擁有較多貨幣服務(wù)從業(yè)者的州，其設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)較高，例如，佛羅里達(dá)對(duì)貨幣轉(zhuǎn)移商凈資產(chǎn)要求最高可達(dá)200萬(wàn)美元。[24]
在持續(xù)監(jiān)管方面，7K范法也規(guī)定了可投資項(xiàng)目(Permissible Investments)，對(duì)貨幣轉(zhuǎn)移商利用預(yù)收資金進(jìn)行投資的種類(lèi)和比例作出限制。投資限制的核心在于要求貨幣轉(zhuǎn)移商所投資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)低、流動(dòng)性高、組合多樣且收益穩(wěn)定。貨幣轉(zhuǎn)移商通過(guò)貨幣轉(zhuǎn)移業(yè)務(wù)收取的所有資金(不限于申請(qǐng)?jiān)S可的那一個(gè)州)的投資市值，需隨時(shí)保持在不低于已發(fā)行而未償付的貨幣價(jià)值的水平。示范法明確規(guī)定在貨幣轉(zhuǎn)移商破產(chǎn)時(shí)，這部分投資用于償還消費(fèi)者。[25]示范法將可投資項(xiàng)目分為兩類(lèi)并作出比例限制。第一類(lèi)是安全性和流動(dòng)性較高的投資，包括現(xiàn)金、銀行存款、銀行承兌匯票、評(píng)級(jí)較高的證券、政府發(fā)行的證券等，此類(lèi)投資沒(méi)有比例方面的要求。第二類(lèi)是風(fēng)險(xiǎn)較大的投資，立法限制了投資額度/比例，比如貨幣市場(chǎng)基金份額、生息票據(jù)、公開(kāi)市場(chǎng)的股票等，這類(lèi)投資不得超過(guò)所有可投資項(xiàng)目的50%。[26]對(duì)于第二類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)投資，立法限制投資比例，以平衡安全穩(wěn)健監(jiān)管與保護(hù)行業(yè)正當(dāng)發(fā)展這兩方面的利益。
示范法還規(guī)定了貨幣轉(zhuǎn)移商的持續(xù)報(bào)告義務(wù)。比如，在貨幣轉(zhuǎn)移商經(jīng)營(yíng)期間，業(yè)務(wù)許可信息發(fā)生實(shí)質(zhì)變動(dòng)，或出現(xiàn)特定重大事項(xiàng)(如破產(chǎn)、保證金減少等)，貨幣轉(zhuǎn)移商應(yīng)及時(shí)提交報(bào)告。[27]特別地，貨幣轉(zhuǎn)移商的控制權(quán)需要發(fā)生變動(dòng)的，應(yīng)事先獲得監(jiān)管機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)。這項(xiàng)要求目的在于防止貨幣轉(zhuǎn)移商利用并購(gòu)等方式規(guī)避監(jiān)管。此外，貨幣轉(zhuǎn)移商需遵守交易記錄保存義務(wù)、反洗錢(qián)報(bào)告義務(wù)等。
3.事后監(jiān)管：執(zhí)法檢查與責(zé)任追究
在執(zhí)法機(jī)制方面，示范法規(guī)定了各州監(jiān)管者的現(xiàn)場(chǎng)檢查(只要監(jiān)管者有理由認(rèn)為貨幣服務(wù)商涉嫌違法，即可不進(jìn)行事前通知隨時(shí)進(jìn)行檢查)、年度檢查(例行)等法律執(zhí)行制度。[28]考慮到各州監(jiān)管協(xié)調(diào)，示范法特別規(guī)定了跨州聯(lián)合檢查機(jī)制。[29]在市場(chǎng)退出機(jī)制和責(zé)任追究方面，示范法規(guī)定了較為嚴(yán)格的處罰措施，包括中止、撤銷(xiāo)、終止業(yè)務(wù)許可，民事罰款以及刑事處罰等。[30]
此外，示范法還特別規(guī)定了持牌貨幣服務(wù)商與其代理商的關(guān)系以及代理商的責(zé)任問(wèn)題；[31]適用示范法的程序性規(guī)定(如聽(tīng)證要求)等。[32]
總體而言，美國(guó)絕大多數(shù)州都對(duì)貨幣轉(zhuǎn)移商進(jìn)行專(zhuān)門(mén)監(jiān)管，監(jiān)管部門(mén)一般為銀行業(yè)或金融業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。這些州法均以微觀審慎監(jiān)管為核心，要求貨幣轉(zhuǎn)移商取得執(zhí)業(yè)牌照，交納保證金，維持一定數(shù)額的凈資產(chǎn)，以達(dá)到保護(hù)消費(fèi)者的目的。盡管有國(guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)為美國(guó)對(duì)第三方電子支付監(jiān)管比較寬松，[33]但實(shí)際上，不同州監(jiān)管的嚴(yán)厲程度不一。以最為重要的保證金和凈資產(chǎn)要求為例，有的州不作凈資產(chǎn)方面的規(guī)定(如馬薩諸塞、密蘇里、紐約等州)，或只要求交納1000美元(如夏威夷)，但是有的州要求最高需要維持?jǐn)?shù)百萬(wàn)美元凈資產(chǎn)(如加利福尼亞、佛羅里達(dá)、伊利諾伊等州)。為保護(hù)消費(fèi)者利益并適當(dāng)照顧行業(yè)合規(guī)負(fù)擔(dān)，不少州根據(jù)貨幣轉(zhuǎn)移商營(yíng)業(yè)地點(diǎn)數(shù)量或代理商數(shù)量設(shè)置浮動(dòng)的保證金和凈資產(chǎn)范圍。
美國(guó)只有極少數(shù)州沒(méi)有對(duì)貨幣轉(zhuǎn)移商進(jìn)行專(zhuān)門(mén)監(jiān)管。例如，蒙大拿州沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的貨幣服務(wù)法，也沒(méi)有貨幣轉(zhuǎn)移法，類(lèi)似業(yè)務(wù)受《蒙大拿托管業(yè)務(wù)監(jiān)管法》(Montana Regulation of Escrow; Businesses Act)規(guī)范，PayPal等從事第三方支付的企業(yè)應(yīng)獲得托管業(yè)務(wù)許可(Escrow Busniess License),[34]也須遵守保證金等方面的法律要求。[35]南卡羅來(lái)納州有支票兌現(xiàn)法，但沒(méi)有貨幣轉(zhuǎn)移法。[36]此外，關(guān)島也沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的貨幣轉(zhuǎn)移法，但其外匯法適用于貨幣轉(zhuǎn)移商。[37]
三、中美監(jiān)管措施比較及其啟示
中國(guó)在2010年頒布《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》開(kāi)始對(duì)第三方支付機(jī)構(gòu)進(jìn)行專(zhuān)門(mén)監(jiān)管，并在2013年頒布《支付機(jī)構(gòu)客戶(hù)備付金存管辦法》，對(duì)客戶(hù)資金安全保障這一核心問(wèn)題作出規(guī)范。此外，中國(guó)還相繼建立了專(zhuān)門(mén)針對(duì)預(yù)付卡業(yè)務(wù)、銀行卡收單業(yè)務(wù)和網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)的法律規(guī)范。中國(guó)的第三方支付范圍具體包括：(1)網(wǎng)絡(luò)支付：依托公共網(wǎng)絡(luò)或?qū)Ｓ镁W(wǎng)絡(luò)在收付款人之間轉(zhuǎn)移貨幣資金，包括貨幣匯兌、互聯(lián)網(wǎng)支付、移動(dòng)電話(huà)支付、固定電話(huà)支付、數(shù)字電視支付等；(2)多用途預(yù)付卡發(fā)行與受理：以營(yíng)利為目的發(fā)行和受理在發(fā)行機(jī)構(gòu)之外購(gòu)買(mǎi)商品或服務(wù)的預(yù)付價(jià)值，包括采取磁條、芯片等技術(shù)以卡片、密碼等形式發(fā)行的預(yù)付卡；(3)銀行卡收單：通過(guò)銷(xiāo)售點(diǎn)(POS)終端等為銀行卡特約商戶(hù)代收貨幣資金。盡管業(yè)務(wù)名稱(chēng)及范圍存在一定差異，但是中國(guó)監(jiān)管的第三方支付業(yè)務(wù)與美國(guó)州法監(jiān)管的貨幣服務(wù)類(lèi)似，特別是網(wǎng)絡(luò)支付和多用途預(yù)付卡發(fā)行與受理，對(duì)應(yīng)著美國(guó)所界定的貨幣轉(zhuǎn)移服務(wù)。①
(一)中國(guó)、美國(guó)第三方支付監(jiān)管制度對(duì)比
美國(guó)和中國(guó)對(duì)第三方支付機(jī)構(gòu)的監(jiān)管都屬于微觀審慎要求，主要措施的對(duì)比如表1所示。
表1 美國(guó)與中國(guó)第三方支付監(jiān)管主要措施對(duì)比
①銀行卡收單業(yè)務(wù)因?yàn)榇嬖诓煌哪Ｊ?，可能包括第三方支付機(jī)構(gòu)不經(jīng)手客戶(hù)資金的情形，因此在這一領(lǐng)域，美國(guó)與中國(guó)的監(jiān)管范圍存在差異，本文對(duì)此不再贅述。
續(xù)表
這里需要作一個(gè)說(shuō)明：客戶(hù)資金投資限制是指支付機(jī)構(gòu)利用客戶(hù)資金所作的投資，而不是客戶(hù)自己選擇的投資。例如，支付寶公司也開(kāi)通了余額寶供消費(fèi)者進(jìn)行貨幣市場(chǎng)基金的投資，但這是消費(fèi)者個(gè)人選擇，消費(fèi)者承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)，支付寶僅是基金銷(xiāo)售支付結(jié)算機(jī)構(gòu)，對(duì)于支付寶賬戶(hù)中扣除余額寶之后停留的資金(備付金)，支付寶可對(duì)此進(jìn)行投資——其僅能將其存入備付金銀行，不能再進(jìn)行其他投資。
具體而言，中國(guó)和美國(guó)對(duì)第三方支付的專(zhuān)門(mén)監(jiān)管存在以下主要差異。
1.業(yè)務(wù)要求：分類(lèi)監(jiān)管VS.統(tǒng)一監(jiān)管
美國(guó)州法對(duì)貨幣服務(wù)商的專(zhuān)門(mén)監(jiān)管一般都采取分類(lèi)監(jiān)管，即根據(jù)業(yè)務(wù)先對(duì)消費(fèi)者資金損失風(fēng)險(xiǎn)大小進(jìn)行分類(lèi)，再采用不同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。例如，針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較小的支票兌付和貨幣匯兌業(yè)務(wù)，其一般不要求提供保證金證明，也不對(duì)最低凈資產(chǎn)作出要求；而針對(duì)會(huì)發(fā)生資金沉淀的貨幣轉(zhuǎn)移商，監(jiān)管則更為嚴(yán)格。雖然我國(guó)第三方支付監(jiān)管也采取了分類(lèi)的方法(分為三大類(lèi)以及諸多小類(lèi)別)，但側(cè)重點(diǎn)有所不同，其分類(lèi)并非針對(duì)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大小(貨幣匯兌和網(wǎng)絡(luò)支付被同等監(jiān)管)，而是根據(jù)支付機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)地域范圍的不同采取了不同的注冊(cè)資本要求。具體而言，根據(jù)《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》的規(guī)定，在全國(guó)范圍開(kāi)展支付業(yè)務(wù)，最低注冊(cè)資本為1億元人民幣；在省(自治區(qū)、直轄市)范圍內(nèi)開(kāi)展支付業(yè)務(wù)，最低注冊(cè)資本為3000萬(wàn)元人民幣。[38]按照支付機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)開(kāi)展范圍來(lái)進(jìn)行分類(lèi)監(jiān)管是否科學(xué)存在疑問(wèn)，因?yàn)樵陔娮踊尘爸?，支付業(yè)務(wù)的發(fā)展不受地理空間約束。這實(shí)際上類(lèi)似于美國(guó)通過(guò)州法監(jiān)管貨幣轉(zhuǎn)移商，但此種做法已經(jīng)受到詬病(《統(tǒng)一貨幣服務(wù)示范法》的出臺(tái)目的之一就是促進(jìn)州法協(xié)調(diào))，因?yàn)檫@樣劃定區(qū)域分而治之的監(jiān)管方式加重了企業(yè)申請(qǐng)不同州業(yè)務(wù)許可的負(fù)擔(dān)。[39]
2.資本要求：初始門(mén)檻vs.持續(xù)性標(biāo)準(zhǔn)
資本是企業(yè)最基礎(chǔ)也最直觀的信用指標(biāo)。美國(guó)和中國(guó)對(duì)第三方支付的監(jiān)管都采取了類(lèi)似措施，如資本/資產(chǎn)、保證金、可投資項(xiàng)目等要求。
注冊(cè)資本是法律對(duì)企業(yè)資本的強(qiáng)制要求，即法律規(guī)定了企業(yè)注冊(cè)成立時(shí)必須具備的最低資本數(shù)額。一家企業(yè)的注冊(cè)資本高可以表明它成立時(shí)的財(cái)產(chǎn)狀況和資金實(shí)力，但是不能表明它持續(xù)的動(dòng)態(tài)的經(jīng)營(yíng)能力。[40]企業(yè)實(shí)際承擔(dān)民事責(zé)任的財(cái)產(chǎn)基礎(chǔ)是凈資產(chǎn)(Net Worth)，即全部資產(chǎn)減去全部負(fù)債之后的余額，而非注冊(cè)資本。注冊(cè)資本只是設(shè)定了股東責(zé)任的最后界限。從保護(hù)債權(quán)人(在第三方支付機(jī)構(gòu)的監(jiān)管中，消費(fèi)者也是債權(quán)人)的角度看，對(duì)企業(yè)凈資產(chǎn)的要求更優(yōu)于注冊(cè)資本的要求。因?yàn)槿绻髽I(yè)出現(xiàn)持續(xù)虧損，凈資產(chǎn)就可能小于注冊(cè)資本數(shù)額，那么注冊(cè)資本就只是一個(gè)賬面數(shù)字，最終債權(quán)人依賴(lài)的只能是從凈資產(chǎn)中按比例償還的那部分價(jià)值。如果企業(yè)經(jīng)營(yíng)良好，不斷積累財(cái)富，那么凈資產(chǎn)數(shù)額大于注冊(cè)資本，企業(yè)對(duì)外承擔(dān)民事責(zé)任的能力增強(qiáng)，對(duì)債權(quán)人也是一種更好的保障。
美國(guó)實(shí)行凈資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，而中國(guó)實(shí)行注冊(cè)資本標(biāo)準(zhǔn)。初始資本金和注冊(cè)資本的監(jiān)管更側(cè)重市場(chǎng)準(zhǔn)入，是靜態(tài)概念，是對(duì)企業(yè)設(shè)立的初始保障，而自有資本金和凈資產(chǎn)是動(dòng)態(tài)概念，是對(duì)企業(yè)運(yùn)營(yíng)的持續(xù)性要求。美國(guó)對(duì)凈資產(chǎn)的要求比中國(guó)對(duì)注冊(cè)資本的要求更為合理，但這對(duì)監(jiān)管者提出了更高的要求，因?yàn)槠湟蟊仨毥?shí)時(shí)、常態(tài)化的監(jiān)管。
3.客戶(hù)資金管理：投資范圍差異
關(guān)注客戶(hù)資金安全均是美國(guó)和中國(guó)第三方支付監(jiān)管的重點(diǎn)。與美國(guó)類(lèi)似，中國(guó)也特別注重保障支付機(jī)構(gòu)已接收而待支付的那部分資金，這與支付機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)模式緊密相關(guān)。因?yàn)?ldquo;預(yù)付模式”——支付機(jī)構(gòu)預(yù)先接收客戶(hù)資金，停留在其自身賬戶(hù)一段時(shí)間，再在之后進(jìn)行支付——容易產(chǎn)生資金風(fēng)險(xiǎn)，特別是支付機(jī)構(gòu)存在挪用這部分資金的可能性。對(duì)于這部分資金的權(quán)屬，兩個(gè)法域都明確規(guī)定這是客戶(hù)的資金，不歸屬于支付機(jī)構(gòu)，而且支付機(jī)構(gòu)應(yīng)該將客戶(hù)資金與自有資金進(jìn)行區(qū)分，并不得占用、挪用。
在客戶(hù)資金使用方面，美國(guó)特別要求支付機(jī)構(gòu)利用客戶(hù)資金進(jìn)行的投資，其市場(chǎng)價(jià)值不得低于支付機(jī)構(gòu)已經(jīng)接收而未償付的資金價(jià)值，并規(guī)定了多種客戶(hù)資金投資途徑。中國(guó)對(duì)支付機(jī)構(gòu)客戶(hù)備付金的投資限制非常嚴(yán)格，這部分資金所有權(quán)在于客戶(hù)，支付機(jī)構(gòu)投資途徑僅限于商業(yè)銀行活期存款(例外情形下可以是商業(yè)銀行定期存款)。[41]因?yàn)橹袊?guó)所要求的注冊(cè)資本門(mén)檻本已十分嚴(yán)格，而又在客戶(hù)資金投資方面進(jìn)行如此限制，將導(dǎo)致支付機(jī)構(gòu)盈利空間極為有限。
此外，中國(guó)規(guī)定支付機(jī)構(gòu)應(yīng)該從其利用客戶(hù)資金所做商業(yè)銀行存款的利息中計(jì)提10%以上的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，以應(yīng)對(duì)可能的客戶(hù)資金損失償付。[42]對(duì)于這類(lèi)保障措施，美國(guó)要求支付機(jī)構(gòu)繳納保證金專(zhuān)門(mén)用于客戶(hù)資金損失償付，其標(biāo)準(zhǔn)類(lèi)似于資產(chǎn)要求，直接作出了數(shù)額規(guī)定。除風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金計(jì)提制度之外(數(shù)額上不一定能保障客戶(hù)資金安全)，中國(guó)沒(méi)有強(qiáng)制規(guī)定支付機(jī)構(gòu)客戶(hù)權(quán)益保障措施，除了在《非銀行支付機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)管理辦法》中要求網(wǎng)絡(luò)支付機(jī)構(gòu)對(duì)不能有效證明因客戶(hù)原因?qū)е碌馁Y金損失及時(shí)先行全額賠付之外，[43]沒(méi)有其他強(qiáng)制規(guī)定要求支付機(jī)構(gòu)采取何種具體措施，而是交由支付機(jī)構(gòu)自行制訂方案。[44]
(二)中國(guó)監(jiān)管改革建議
結(jié)合上文對(duì)美國(guó)第三方支付監(jiān)管制度的評(píng)述以及中美措施的比較，下文簡(jiǎn)要提出中國(guó)第三方支付監(jiān)管改革意見(jiàn)。
1.改革業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、投資范圍及資本要求
美國(guó)對(duì)貨幣服務(wù)商的監(jiān)管根據(jù)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大小而進(jìn)行差異化要求，特別是考慮到支票兌現(xiàn)、貨幣匯兌這類(lèi)即時(shí)交易業(yè)務(wù)所產(chǎn)生的資金風(fēng)險(xiǎn)較小，不對(duì)其進(jìn)行資產(chǎn)、保證金等方面的要求。中國(guó)也進(jìn)行了業(yè)務(wù)分類(lèi)，但更側(cè)重于地域限制，盡管其監(jiān)管考量可能在于控制地域風(fēng)險(xiǎn)、避免不利影響的擴(kuò)大化，但這種做法是否有效，以及是否符合未來(lái)電子支付技術(shù)發(fā)展的趨勢(shì)，有待思考。此外，中國(guó)嚴(yán)格限制了支付機(jī)構(gòu)利用客戶(hù)資金所作投資的范圍，這與我國(guó)目前投資途徑有限的大背景息息相關(guān)，但未來(lái)應(yīng)該逐步拓展投資范圍，擴(kuò)大支付機(jī)構(gòu)盈利空間。
更為重要的，中國(guó)目前的監(jiān)管問(wèn)題是注冊(cè)資本要求的靜態(tài)設(shè)置劣于資產(chǎn)要求的動(dòng)態(tài)標(biāo)準(zhǔn)，而且注冊(cè)資本數(shù)額要求也非常嚴(yán)格。如前所述，注冊(cè)資本僅是公司注冊(cè)成立時(shí)必須具備的最低資本數(shù)額，這是靜態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)，盡管法律上也設(shè)置了相應(yīng)的禁止股東抽逃出資措施，但事后追究責(zé)任的機(jī)制設(shè)置不能有效防范風(fēng)險(xiǎn)。而凈資產(chǎn)要求則是動(dòng)態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)，是對(duì)公司持續(xù)的監(jiān)管。從保護(hù)債權(quán)人的角度出發(fā)，對(duì)公司凈資產(chǎn)的要求更優(yōu)于注冊(cè)資本的要求。因此，在第三方支付監(jiān)管中，客戶(hù)(消費(fèi)者等)是支付機(jī)構(gòu)的債權(quán)人，出于保障客戶(hù)資金安全的目的，建立持續(xù)的資產(chǎn)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)于靜態(tài)的注冊(cè)資本要求。
即使是就目前中國(guó)對(duì)第三方支付機(jī)構(gòu)的注冊(cè)資本要求而言，其也過(guò)于嚴(yán)格了。有研究指出，在中國(guó)《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》頒行前，諸多第三方支付機(jī)構(gòu)中仍有不少機(jī)構(gòu)沒(méi)有達(dá)到后來(lái)的注冊(cè)資本要求，但均正常經(jīng)營(yíng)并占有一定的市場(chǎng)份額，而且沒(méi)有出現(xiàn)重大經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)或損害消費(fèi)者利益的情形。在中國(guó)人民銀行對(duì)支付機(jī)構(gòu)進(jìn)行專(zhuān)門(mén)監(jiān)管之后，不少支付機(jī)構(gòu)為符合法律規(guī)定取得支付業(yè)務(wù)許可證而進(jìn)行了增資，但增資前與增資后經(jīng)營(yíng)并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性變化。因此，一定程度上而言，增資只具有形式上的意義。[45]而且，在進(jìn)行專(zhuān)門(mén)監(jiān)管之后，預(yù)付卡企業(yè)中出現(xiàn)了嚴(yán)重的挪用客戶(hù)備付金事件，[46]監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)此只能進(jìn)行事后追責(zé)，不能完全在事前防范類(lèi)似風(fēng)險(xiǎn)。過(guò)高的注冊(cè)資本門(mén)檻要求所帶來(lái)的更為不利的影響在于，它增加了市場(chǎng)準(zhǔn)人的成本，特別是可能阻礙具有地方特色或行業(yè)特色的中小支付企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，而人為地強(qiáng)化了資金雄厚的大企業(yè)的市場(chǎng)主導(dǎo)地位。
因此，除改革業(yè)務(wù)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大投資范圍之外，中國(guó)未來(lái)的第三方支付監(jiān)管改革需要著重考慮降低注冊(cè)資本門(mén)檻，增強(qiáng)市場(chǎng)活力和競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)新，并逐步建立以資產(chǎn)要求為基礎(chǔ)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，而這也涉及實(shí)時(shí)監(jiān)管、非現(xiàn)場(chǎng)檢查制度的構(gòu)建。
2.建立實(shí)時(shí)監(jiān)管機(jī)制
相比于美國(guó)，中國(guó)設(shè)計(jì)的支付機(jī)構(gòu)客戶(hù)備付金銀行托管制度是一項(xiàng)創(chuàng)新，風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金計(jì)提制度也是一項(xiàng)特別的設(shè)計(jì)，它采取動(dòng)態(tài)浮動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)，要求支付機(jī)構(gòu)按照業(yè)務(wù)規(guī)模、客戶(hù)人數(shù)和資金量大小計(jì)提風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，更為合理。但是，因?yàn)樾袠I(yè)利益格局對(duì)監(jiān)管的影響，特別是因?yàn)橹袊?guó)的商業(yè)銀行業(yè)與新興第三方支付機(jī)構(gòu)的利益沖突——兩者在支付業(yè)務(wù)領(lǐng)域存在直接的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，備付金托管制度不能完全發(fā)揮作用，最明顯的是其不能很好地實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)管。然而，如果允許商業(yè)銀行掌握支付賬戶(hù)的每一筆資金收付交易數(shù)據(jù)從而實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)的透明的監(jiān)管，對(duì)支付機(jī)構(gòu)又不公平。因此，目前的機(jī)制設(shè)計(jì)無(wú)法從根本上監(jiān)測(cè)支付機(jī)構(gòu)客戶(hù)備付金是否存在被挪用的情況。
實(shí)踐中，非實(shí)時(shí)監(jiān)管確實(shí)難以做到周全，比如，從2015年8月發(fā)生的中國(guó)人民銀行注銷(xiāo)浙江易士公司支付業(yè)務(wù)許可證事件可以看出，盡管我國(guó)法律嚴(yán)格限制了客戶(hù)備付金用途，但易士公司仍然“大量挪用客戶(hù)備付金、偽造變?cè)旖灰缀拓?cái)務(wù)資料、超范圍經(jīng)營(yíng)支付業(yè)務(wù)”。[47]除浙江易士公司自身原因外，在制度方面，中國(guó)人民銀行沒(méi)有對(duì)接支付機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)系統(tǒng)，難以做到實(shí)時(shí)監(jiān)管，只能通過(guò)托管銀行的監(jiān)督以及支付機(jī)構(gòu)的自律來(lái)進(jìn)行一定程度的管理，再通過(guò)事后問(wèn)責(zé)進(jìn)行責(zé)任追究。在廣東益民挪用客戶(hù)備付金案中，有的消費(fèi)者認(rèn)為廣東益民取得了《支付業(yè)務(wù)許可證》，對(duì)其更加信任。[48]一般的公眾并不了解支付機(jī)構(gòu)實(shí)際資產(chǎn)和公司經(jīng)營(yíng)情況，他們認(rèn)為政府監(jiān)管部門(mén)給支付機(jī)構(gòu)頒發(fā)了牌照，就相當(dāng)于政府對(duì)支付機(jī)構(gòu)進(jìn)行了信用背書(shū)，因此他們更加信任這樣的機(jī)構(gòu)。最終，廣東益民大量挪用客戶(hù)備付金，甚至發(fā)展為非法集資，這也反映出中國(guó)第三方支付監(jiān)管制度的缺陷——監(jiān)管機(jī)構(gòu)無(wú)法做到實(shí)時(shí)監(jiān)管，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和控制資金風(fēng)險(xiǎn)。
因此，結(jié)合資本要求改為資產(chǎn)要求的建議，未來(lái)中國(guó)第三方支付的監(jiān)管應(yīng)該由獨(dú)立機(jī)構(gòu)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)管。在目前備付金銀行存管模式之下，商業(yè)銀行只知道支付機(jī)構(gòu)發(fā)起資金調(diào)撥指令背后的部分資金流，不知道交易信息流、商品物流，而交易信息流對(duì)商業(yè)銀行開(kāi)展市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)、信貸發(fā)放等業(yè)務(wù)具有重大意義，但是這又是支付機(jī)構(gòu)的核心業(yè)務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)力，如果讓商業(yè)銀行知曉支付機(jī)構(gòu)所有信息，將有違市場(chǎng)公平。鑒于這種業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，商業(yè)銀行對(duì)支付機(jī)構(gòu)客戶(hù)備付金的存管無(wú)法實(shí)現(xiàn)像證券交易資金結(jié)算那樣的高度透明化，[49]因此也就無(wú)法從根本上監(jiān)測(cè)支付機(jī)構(gòu)客戶(hù)備付金是否存在被挪用的情況。更為合適的是考慮由中央銀行——中國(guó)人民銀行與第三方支付機(jī)構(gòu)進(jìn)行系統(tǒng)對(duì)接，從而實(shí)現(xiàn)客戶(hù)備付金的實(shí)時(shí)監(jiān)控。
四、結(jié)語(yǔ)
美國(guó)大部分州對(duì)貨幣服務(wù)商的專(zhuān)門(mén)監(jiān)管沿用此前的支票銷(xiāo)售法，核心是實(shí)行業(yè)務(wù)許可制度。本文重點(diǎn)介紹的《統(tǒng)一貨幣服務(wù)示范法》也與各州州法協(xié)調(diào)，建立市場(chǎng)準(zhǔn)入許可制度，但根據(jù)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大小，區(qū)別對(duì)待了貨幣轉(zhuǎn)移、支票兌現(xiàn)和貨幣匯兌。貨幣轉(zhuǎn)移商所從事的業(yè)務(wù)(網(wǎng)絡(luò)支付和多用途預(yù)付卡的發(fā)行與受理等)因?yàn)轭A(yù)先接收消費(fèi)者資金而可能導(dǎo)致資金受損風(fēng)險(xiǎn)，因此其受到更為嚴(yán)格的監(jiān)管，而支票兌現(xiàn)和貨幣匯兌因?yàn)槭羌磿r(shí)交易，消費(fèi)者資金受損風(fēng)險(xiǎn)較小，所以相應(yīng)監(jiān)管更為寬松。
《統(tǒng)一貨幣服務(wù)示范法》的監(jiān)管目標(biāo)在于消費(fèi)者保護(hù)和反洗錢(qián)。前者是傳統(tǒng)上各州州法的關(guān)注點(diǎn)，主要措施是要求貨幣服務(wù)商安全而穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)，以保障消費(fèi)者資金安全，后者主要出于聯(lián)邦要求，但并未在《統(tǒng)一貨幣服務(wù)示范法》中具體落實(shí)?！督y(tǒng)一貨幣服務(wù)示范法》的具體規(guī)定體現(xiàn)了微觀審慎監(jiān)管的原則，它建立了以保證金要求為核心的事先監(jiān)管、以最低凈資產(chǎn)要求和投資限制為主的持續(xù)監(jiān)管，并配以事后的執(zhí)法檢查與責(zé)任追究。通過(guò)對(duì)比中、美兩國(guó)對(duì)第三方支付的主要監(jiān)管措施，本文建議，中國(guó)應(yīng)該改革業(yè)務(wù)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大投資范圍、降低注冊(cè)資本要求，并建立獨(dú)立機(jī)構(gòu)對(duì)支付機(jī)構(gòu)所吸收的客戶(hù)資金實(shí)時(shí)監(jiān)管，從而一方面促進(jìn)支付市場(chǎng)發(fā)展，另一方面又能保護(hù)消費(fèi)者利益。
【注釋】
[1]美國(guó)聯(lián)邦法律對(duì)第三方支付的監(jiān)管主要以反洗錢(qián)為核心，此外還在風(fēng)險(xiǎn)分配(民事法律內(nèi)容)、消費(fèi)者保護(hù)等方面進(jìn)行了規(guī)定，參見(jiàn)徐驍睿：《美國(guó)如何監(jiān)管第三方支付機(jī)構(gòu)》，載《互聯(lián)網(wǎng)金融與法律》，2014(8)。
[2]美聯(lián)儲(chǔ)認(rèn)為預(yù)付卡、電子錢(qián)包等電子支付方式所代表的貨幣價(jià)值不屬于存款，因此這些發(fā)行商不被視為銀行，參見(jiàn)Loretta J. Mester, The Changing Nature of the Payments System: Should New Players Mean New Rules? Federal Reserve Bank of Philadelphia, Business Review, March/April 2000.
[3] 18 U. S. Code Section 1960.
[4]貨幣轉(zhuǎn)移商監(jiān)管者協(xié)會(huì)(Money Transmitter Regulators Association)作過(guò)這類(lèi)統(tǒng)計(jì)，資料來(lái)源：www.mtraweb.org/,2016年4月28日訪(fǎng)問(wèn)。
[5]例如，印第安納州現(xiàn)行貨幣轉(zhuǎn)移商法Indiana Code 2015-28-8-4 Title 28，Article 8，Chapter 4 Money Transmitters可以上溯至1933年；密西西比州現(xiàn)行貨幣轉(zhuǎn)移法Mississippi Code Annotated, Title 75, Chapter 15, Mississippi Money Transmitters Act of 2010在1942年最早的版本上多次修訂而成。
[6]當(dāng)然，立法起草者也聲明了聯(lián)邦只是建議(Request)，不是強(qiáng)制要求(Mandate)，不過(guò)，根據(jù)《統(tǒng)一貨幣服務(wù)示范法》的立法背景資料，其確實(shí)推動(dòng)了這部示范法的出臺(tái)。
[7]這9個(gè)州(地區(qū))為Alaska, Arkansas, Lowa, Puerto Rico, Texas, U. S. Virgin Islands, Vermont, Washington, New Mexico。
[8]比如，加利福利亞州《貨幣轉(zhuǎn)移法》(Money Transmission Act)就在條文中明確了消費(fèi)者保護(hù)的立法宗旨，Section 2001 of the California Financial Code.
[9] Statement of Ezra C. Levine on Behalf of the Non-Bank Funds Transmitters Group, October 24，1997.
[10]美國(guó)查到有兩個(gè)“9?11”劫機(jī)者從x x國(guó)獲得了12萬(wàn)美元的資助，而該國(guó)擁有眾多非正式轉(zhuǎn)賬系統(tǒng)(Informal Value Transfer Systems)，因此美國(guó)加強(qiáng)了對(duì)非正式轉(zhuǎn)賬系統(tǒng)(貨幣服務(wù)商也包括在內(nèi))的監(jiān)管，參見(jiàn)Brian J. Fieldand Amos N. Guiora,“Using and Abusing the Financial Markets: Money Launderingas the Achilles’Heel of Terrorism",29 University of Pennsylvania Journal of International Economic Law 59(2007).
[11] Ani ta Ramasastry(Reporter), Memorandum, Issues for consideration concerning Internet payment mechanisms, October 19,1999.
[12] UMSA Section 102(Definitions)and Comments.
[13]關(guān)于豁免適用《統(tǒng)一貨幣服務(wù)示范法》的規(guī)定，參見(jiàn)UMSA Section 103.
[14] UMSA Section 301.
[15] UMSA Section 401.
[16]關(guān)于商業(yè)銀行的本質(zhì)分析，參見(jiàn)彭冰：《商業(yè)銀行的定義》，載《北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》，2007⑴。
[17]UMSA, Prefatory Note.，不過(guò)在實(shí)踐中，圍繞美國(guó)最大貨幣轉(zhuǎn)移商——PayPal的性質(zhì)界定曾產(chǎn)生過(guò)巨大的爭(zhēng)議，參見(jiàn)朱侃：《PayPal法律地位之爭(zhēng)及其啟示》，載《互聯(lián)網(wǎng)金融與法律》，2014(10)。
[18] See Robert Charles Clark,“The Soundness of Financial Intermediaries”,86 Yale Law Journal1(1976).
[19] See DanielK. Tarullo,“Macroprudential Regulation”,31 Yale Journalon Regulati on 505(2014)(Yale Law School Conference on Challenges in Global Financial Services, September 20,2013, New Haven, Connecticut).
[20] UMSA Section 204.
[21]Surety bond直譯為擔(dān)保債券，但它與中國(guó)的相應(yīng)概念不同，這里專(zhuān)指為被許可人提供合規(guī)擔(dān)保的債券。
[22]參見(jiàn)合規(guī)擔(dān)保債券介紹，Money Transmitter Bonds, Lance Surety Bonds Associates. Inc.，資料來(lái)源：https://www.suretybonds.org/money-transmitter-bonds,2016年4月28日訪(fǎng)問(wèn)。
[23] UMSA Section 207.
[24] Section 209, Chapter 560(Money Services Business), Title XXXIII(Regulation of Trade, Commerce, Investments ,and Solicitations),2015 Florida Statutes.
[25] UMSA Section 701.
[26] UMSA Section 702.
[27] UMSA Section 603.
[28] UMSA Section 601.
[29] UMSA Section 602.
[30] UMSA Article 8.
[31] UMSA Article 5.
[32] UMSA Article 9 and 10.
[33]例如李莉莎：《第三方電子支付法律問(wèn)題研究》，第34頁(yè)，北京，法律出版社，2014。
[34]托管(Escrow)是指獨(dú)立第三方的托管，這項(xiàng)制度在美國(guó)廣泛應(yīng)用于不動(dòng)產(chǎn)買(mǎi)賣(mài)交易和電子商務(wù)交易中，它類(lèi)似于支付寶的擔(dān)保交易支付服務(wù)：買(mǎi)方將貨款付給獨(dú)立第三方，第三方收到款項(xiàng)后通知賣(mài)方發(fā)貨，待買(mǎi)方收貨后通知第三方，第三方再將貨款支付給賣(mài)方。資料來(lái)源：mortgage.nationwidelicensingsystem.org/slr/PublishedStateDocuments/MT-Escrow_Business _License-Company-Description.pdf,2016年4月28日訪(fǎng)問(wèn)。
[35]參見(jiàn)蒙大拿州政府網(wǎng)站的介紹，資料來(lái)源：banking.mt.gov/MortgageConsumerFinance/escrow,2016年4月28日訪(fǎng)問(wèn)。
[36]參見(jiàn)南卡羅來(lái)納州政府網(wǎng)站的介紹，資料來(lái)源：consumerfinance.sc.gov/，2016年4月28日訪(fǎng)問(wèn)。
[37]關(guān)島最高法院法律匯編，資料來(lái)源：www.guamcourts.org/compileroflaws/GCA/1 lgca/llgcl09. PDF,2016年4月28日訪(fǎng)問(wèn)。
[38]中國(guó)《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》第九條。
[39] See Kevin V. Tu, Regulating the New Cashless World,65 Alabama Law Review 77(2013); Leslie Gutierrez, Bolstering Competition in the International Remittance Market: Proposal for Reforming the Current Regulatory licensing Framework Governing Money Transmission Businesses,10 Hastings Business Law Journal 207(2013).
[40]劉燕：《對(duì)我國(guó)企業(yè)注冊(cè)資本制度的思考》，載《中外法學(xué)》，1997(3)；趙旭東：《從資本信用到資產(chǎn)信用》，載《法學(xué)研究》，2003(5)。
[41]中國(guó)《支付機(jī)構(gòu)客戶(hù)備付金存管辦法》第三條、第十六條。
[42]中國(guó)《支付機(jī)構(gòu)客戶(hù)備付金存管辦法》第二十九條。
[43]中國(guó)《非銀行支付機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)管理辦法》第十九條、第二十五條。
[44]中國(guó)《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》第十八條。
[45]馬永保：《第三方支付行業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入：現(xiàn)實(shí)依據(jù)、問(wèn)題透視及改進(jìn)路徑》，載《商業(yè)研究》，2014(1)。
[46]中國(guó)人民銀行網(wǎng)站，行政審批公示一《支付業(yè)務(wù)許可證》核發(fā)信息公告一已注銷(xiāo)許可機(jī)構(gòu)，資料來(lái)源：www.pbc.gov.cn/zhengwugongkai/127924/128041/2951606/1923625/2942702/index.html,2016年4月28日訪(fǎng)問(wèn)。
[47]中國(guó)人民銀行：《依法注銷(xiāo)浙江易士企業(yè)管理服務(wù)有限公司〈支付業(yè)務(wù)許可證〉切實(shí)保障消費(fèi)者合法權(quán)益》，資料來(lái)源：www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/2943243/index, html,2016年4月28日訪(fǎng)問(wèn)。
[48]央廣網(wǎng)：《益民金融“加油金”變理財(cái)產(chǎn)品資金鏈斷裂無(wú)力還款》，資料來(lái)源：finance.cnr.cn/315/gz/201410/t20141010_516573901_3.shtml,2016年4月28日訪(fǎng)問(wèn)。
[49]第三方支付監(jiān)管中的備付金銀行托管制度借鑒了證券交易結(jié)算資金管理做法。參見(jiàn)楊青、霍煒：《電子貨幣——互聯(lián)網(wǎng)金融下的貨幣變革》，北京，中國(guó)金融出版社，2015。（來(lái)源：《金融法苑》總第92輯；文/洪艷蓉、張立翹；編選：網(wǎng)經(jīng)社）
