(電子商務(wù)研究中心訊) 內(nèi)容提要：中國(guó)銀監(jiān)會(huì)于2014年發(fā)布的兩項(xiàng)文件，提出銀行業(yè)網(wǎng)絡(luò)安全和信息化建設(shè)中的信息技術(shù)要安全可控，要求隨機(jī)軟件擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)，并且軟件源代碼要報(bào)銀監(jiān)會(huì)備案。但美國(guó)政府認(rèn)為中國(guó)的這些要求可能違反WTO協(xié)定的相關(guān)規(guī)定。本文對(duì)銀監(jiān)會(huì)這兩部文件中包含的爭(zhēng)議措施與相關(guān)WTO規(guī)則相結(jié)合進(jìn)行分析，嘗試闡釋兩部文件中所含爭(zhēng)議措施可能造成的法律風(fēng)險(xiǎn)，包括違反國(guó)民待遇原則和當(dāng)?shù)爻煞忠蟮娘L(fēng)險(xiǎn)，而在合法目標(biāo)的表述上又不夠明確。因此，各級(jí)政府部門在制定相關(guān)政策時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行WTO合規(guī)性評(píng)估。
關(guān)鍵詞：銀行業(yè)信息技術(shù)安全 國(guó)民待遇原則 當(dāng)?shù)爻煞忠?/p>
2015年3月31日，美國(guó)現(xiàn)任財(cái)政部長(zhǎng)雅各布·盧風(fēng)塵仆仆地結(jié)束了兩天訪華行程。針對(duì)進(jìn)口科技產(chǎn)品的信息安全規(guī)定取代亞投行成為美財(cái)長(zhǎng)該次訪華的重點(diǎn)議題。美國(guó)就中國(guó)限制銀行業(yè)使用外國(guó)信息技術(shù)設(shè)備的相關(guān)規(guī)定向中國(guó)施壓，認(rèn)為中國(guó)政府最近發(fā)布的關(guān)于銀行業(yè)使用信息技術(shù)設(shè)備的自主創(chuàng)新要求可能涉及當(dāng)?shù)睾恳?，違反WTO協(xié)定的相關(guān)規(guī)定。美方要求中方將這些規(guī)定予以取消，并在4月16日的WTO的TRIMs委員會(huì)會(huì)議上聯(lián)合日本就當(dāng)?shù)睾恳筇岢鲫P(guān)切。
事件緣起于中國(guó)銀監(jiān)會(huì)于2014年發(fā)布的兩項(xiàng)文件：《關(guān)于應(yīng)用安全可控信息技術(shù)加強(qiáng)銀行業(yè)網(wǎng)絡(luò)安全和信息化建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱“《指導(dǎo)意見(jiàn)》”)和《銀行業(yè)信息技術(shù)資產(chǎn)分類目錄和安全可控指標(biāo)》(以下簡(jiǎn)稱“《目錄》”)?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》提出“優(yōu)先應(yīng)用安全可控信息技術(shù)”和“積極嘗試應(yīng)用安全可靠、自主創(chuàng)新的信息技術(shù)”。而在《目錄》中，對(duì)銀行金融機(jī)構(gòu)使用的信息技術(shù)設(shè)備和服務(wù)提出了具體的安全可控要求。其中對(duì)大部分的技術(shù)設(shè)備，要求隨機(jī)軟件擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)，而且軟件源代碼需報(bào)銀監(jiān)會(huì)備案，并且對(duì)新增設(shè)備和軟件符合安全可控要求的比例也做出了較高的要求。
這兩項(xiàng)文件是在“棱鏡門”后，全球范圍內(nèi)信息技術(shù)安全形勢(shì)日益嚴(yán)峻的大背景下提出的。由于銀行業(yè)牽涉到國(guó)家最重要的金融安全領(lǐng)域，加強(qiáng)銀行業(yè)的信息安全保障已成為金融安全領(lǐng)域最核心的工作。在這兩項(xiàng)文件中明確規(guī)定要加強(qiáng)“安全可控技術(shù)”的使用，可謂這項(xiàng)工作的核心要求。
但是，美國(guó)認(rèn)為此類要求將嚴(yán)重限制中國(guó)銀行業(yè)使用外國(guó)的信息技術(shù)產(chǎn)品、服務(wù)和技術(shù)，同時(shí)認(rèn)為《目錄》中對(duì)自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的要求，并要供應(yīng)商提供源代碼等核心資料的作法也會(huì)使中國(guó)的設(shè)備和軟件供應(yīng)商在競(jìng)爭(zhēng)中獲得優(yōu)勢(shì)，并阻礙外國(guó)供應(yīng)商參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。美國(guó)認(rèn)為中國(guó)頒布的措施涉嫌違反GATT1994中的國(guó)民待遇原則，以及構(gòu)成《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)定》(“TRIMs”)中所禁止的關(guān)于當(dāng)?shù)爻煞值囊螅⑦`反了中國(guó)在入世時(shí)作出的“所有國(guó)有企業(yè)和國(guó)家投資企業(yè)完全基于商業(yè)考量進(jìn)行采購(gòu)”的承諾。
面對(duì)質(zhì)疑，銀監(jiān)會(huì)于2015年2月12日在其官網(wǎng)上發(fā)布了關(guān)于《目錄》的相關(guān)說(shuō)明，澄清三點(diǎn)事項(xiàng)：
一、源代碼備案具體工作還在研究中，備案方式和流程將在充分聽(tīng)取各方意見(jiàn)后實(shí)施；
二、在銀行業(yè)范疇以內(nèi)，關(guān)于隨機(jī)軟件擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)，現(xiàn)階段只要求供應(yīng)商提供軟件的知識(shí)產(chǎn)權(quán)證明或合法來(lái)源證明；
三、相關(guān)要求不存在國(guó)別差別。
銀監(jiān)會(huì)作出的澄清在一定程度上有利于緩和對(duì)《指導(dǎo)意見(jiàn)》和《目錄》中有爭(zhēng)議問(wèn)題的質(zhì)疑，但是依然不能完全打消對(duì)違反WTO規(guī)則的疑慮。本文將對(duì)兩部文件中包含的爭(zhēng)議措施與相關(guān)WTO規(guī)則相結(jié)合進(jìn)行分析，嘗試闡釋兩部文件中所含爭(zhēng)議措施可能造成的法律風(fēng)險(xiǎn)，最后對(duì)采取此類措施所帶來(lái)的影響進(jìn)行簡(jiǎn)要論述。
一、《指導(dǎo)意見(jiàn)》和《目錄》中的主要爭(zhēng)議內(nèi)容
此次挑動(dòng)美方神經(jīng)的就是《指導(dǎo)意見(jiàn)》和《目錄》中包含的三個(gè)“敏感詞”——“安全可控技術(shù)”、“自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)”和“源代碼”。正是針對(duì)這三個(gè)技術(shù)名詞所采取的措施，給兩部文件帶來(lái)了違反WTO規(guī)則的法律風(fēng)險(xiǎn)。
(一)“安全”與“可控”的含義
在《指導(dǎo)意見(jiàn)》的任務(wù)要求中明確提出“優(yōu)先應(yīng)用安全可控信息技術(shù)”，并且對(duì)“安全可控技術(shù)”的應(yīng)用程度做出了具體要求：“從2015年起，各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)對(duì)安全可控信息技術(shù)的應(yīng)用以不低于15%的比例逐年增加，直至2019年達(dá)到不低于75%的總體占比。”
“安全可控”是一對(duì)對(duì)立統(tǒng)一的概念，“安全”要求“可控”，也只有“可控”才能更加“安全”。但兩者又有不同。信息技術(shù)的“安全”，是包括銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在內(nèi)的，所有信息技術(shù)用戶的基本要求。人們絕不會(huì)愿意使用一項(xiàng)“不安全”的信息技術(shù)。但《指導(dǎo)意見(jiàn)》中對(duì)“安全可控技術(shù)”應(yīng)用程度的要求是在2019年達(dá)到75%，而在《目錄》中對(duì)不同信息技術(shù)和設(shè)備的“安全可控技術(shù)”應(yīng)用程度要求也不盡相同。那么，除了符合“安全”要求的信息技術(shù)和設(shè)備，其余的難道可以是“不安全”的嗎？當(dāng)然不是。由此可見(jiàn)，“安全可控技術(shù)”的要害在于“可控”。
根據(jù)在2014年底由銀監(jiān)會(huì)、工信部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)銀行業(yè)應(yīng)用安全可控信息技術(shù)推進(jìn)指南(2014-2015)年度的通知》(“《推進(jìn)指南》”)中的定義，“安全可控信息技術(shù)”是指能夠滿足銀行業(yè)信息安全需求，且技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、外包風(fēng)險(xiǎn)和供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)可控的信息技術(shù)。其中，技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)泛指與銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)信息資產(chǎn)相關(guān)的固有風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)。外包風(fēng)險(xiǎn)是指因信息科技外包而產(chǎn)生的科技能力喪失、業(yè)務(wù)中斷、信息泄露等風(fēng)險(xiǎn)。供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)是指因技術(shù)、產(chǎn)品或服務(wù)供應(yīng)渠道中斷、知識(shí)產(chǎn)權(quán)限制而造成銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)無(wú)法獲得必要的維修、支持、升級(jí)等服務(wù)，進(jìn)而導(dǎo)致系統(tǒng)運(yùn)行中斷的風(fēng)險(xiǎn)。
為了達(dá)到規(guī)避這三種風(fēng)險(xiǎn)的目的，在作為《推進(jìn)指南》附件的《目錄》中對(duì)“安全可控”作出了具體要求，主要有以下幾點(diǎn)：
(1)整機(jī)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)可控；
(2)技術(shù)提供方在中國(guó)境內(nèi)擁有技術(shù)研發(fā)與服務(wù)中心；
(3)擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)；
(4)源代碼需交銀監(jiān)會(huì)備案。
可以說(shuō)，這四點(diǎn)都直接指向的是“可控”要求。對(duì)于外國(guó)企業(yè)來(lái)說(shuō)，前兩項(xiàng)要求迫使其加大在華投入，建立完善的技術(shù)保障和售后服務(wù)體系。自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)則有賴于對(duì)何為“自主”進(jìn)行解釋，而源代碼備案制也會(huì)引起外國(guó)企業(yè)對(duì)自身商業(yè)秘密能否得到保障的擔(dān)憂?？梢?jiàn)較之國(guó)內(nèi)企業(yè)，“安全可控”的要求在事實(shí)上對(duì)外國(guó)企業(yè)是更難滿足的，而在《指導(dǎo)意見(jiàn)》和《目錄》中明確對(duì)“安全可控技術(shù)”的應(yīng)用程度要求，則必然影響到這些外國(guó)企業(yè)在華的市場(chǎng)銷售。
毫無(wú)疑問(wèn)，這些“安全可控”的要求，已足以使外國(guó)企業(yè)如坐針氈，況且其中還包含了接下來(lái)要討論的兩個(gè)“敏感詞”——“自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)”和“源代碼”。
(二)“自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)”的含義
對(duì)于“自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)”可以有兩種理解，一是任何企業(yè)自己合法擁有的知識(shí)產(chǎn)權(quán)，二是僅為中國(guó)企業(yè)所擁有的知識(shí)產(chǎn)權(quán)。在最初的《目錄》說(shuō)明中規(guī)定，“自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)”是指“我國(guó)”的公民、企業(yè)法人或非法人機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立支配權(quán)或相對(duì)控制權(quán)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)。這明顯符合第二種理解。但是，銀監(jiān)會(huì)考慮與WTO規(guī)則的合規(guī)問(wèn)題，在隨后針對(duì)《目錄》的相關(guān)說(shuō)明中試圖澄清：“關(guān)于隨機(jī)軟件擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)，現(xiàn)階段只要求供應(yīng)商提供軟件的知識(shí)產(chǎn)權(quán)證明或合法來(lái)源證明。”并且說(shuō)明“相關(guān)要求不存在國(guó)別差別”。似乎又將“自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)”的定義拉回到了第一種理解。
然而“相關(guān)要求不存在國(guó)別差別”這樣一句寬泛又語(yǔ)焉不詳?shù)恼f(shuō)明并不能充分打消疑慮，它也并不是針對(duì)“自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)”這一條作出的。而且相關(guān)說(shuō)明中提到“現(xiàn)階段”，那么在未來(lái)的階段是否還要提供其它證明？是何種證明？是否會(huì)是“原產(chǎn)”中國(guó)的證明？
盡管“安全可控”中的“自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)”要求并不適用于所有技術(shù)和設(shè)備，但是考慮到金融部門涉及的信息技術(shù)市場(chǎng)巨大，無(wú)論軟件硬件，幾乎任何細(xì)分領(lǐng)域都可以支撐起多家上市公司或者跨國(guó)公司。因此，即便在個(gè)別細(xì)分領(lǐng)域有通過(guò)知識(shí)產(chǎn)權(quán)限制外國(guó)企業(yè)進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)的行為，都將造成巨大的市場(chǎng)影響，從而引起外國(guó)政府的關(guān)注，甚至不惜通過(guò)WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制加以解決。
(三)“源代碼備案制”的意義
源代碼中包含著軟件的基本信息，任何程序員獲得一款軟件的源代碼后，都可以任意對(duì)該軟件進(jìn)行修改。如果銀監(jiān)會(huì)獲得了軟件的源代碼，則可以更有效地避免軟件技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。甚至在外國(guó)服務(wù)商無(wú)法提供軟件產(chǎn)品維護(hù)的極端情況下，通過(guò)產(chǎn)品源代碼自行處理技術(shù)故障，有效降低外包和供應(yīng)鏈斷裂的風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)銀行信息系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，保障金融信息技術(shù)安全。
但對(duì)于信息技術(shù)領(lǐng)域處于領(lǐng)先地位的歐美國(guó)家企業(yè)，并不情愿將將自己產(chǎn)品的主要信息交給其他國(guó)家。這既是保護(hù)商業(yè)秘密的需要，更是一種政治上的國(guó)家信息技術(shù)安全考慮。美國(guó)奧巴馬總統(tǒng)曾公開(kāi)指責(zé)中國(guó)《反恐法》草案中要求互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者預(yù)設(shè)技術(shù)接口、將密碼方案報(bào)送審查、將相關(guān)設(shè)備和境內(nèi)用戶數(shù)據(jù)留存在中國(guó)境內(nèi)，從中可以看出歐美國(guó)家對(duì)把數(shù)據(jù)信息置于中國(guó)政府的管控下是非常在意的。“源代碼備案制”的實(shí)施必將極大影響外國(guó)信息技術(shù)企業(yè)對(duì)中國(guó)銀行業(yè)客戶的銷售意愿，客觀上制造了市場(chǎng)中的障礙。
正是基于這種考慮，在對(duì)《目錄》的相關(guān)說(shuō)明中，銀監(jiān)會(huì)已表示，實(shí)際上暫停了源代碼備案工作，以等待進(jìn)一步研究和充分聽(tīng)取各方意見(jiàn)后實(shí)施。如何有效調(diào)和金融信息安全和企業(yè)產(chǎn)品信息安全，還有待進(jìn)一步研究觀察。
二、主要爭(zhēng)議所涉及的相關(guān)主要WTO規(guī)則
如本文開(kāi)頭所提，美國(guó)對(duì)上文所涉及的要求和措施在WTO向中國(guó)施壓。指責(zé)中國(guó)違反了相關(guān)WTO規(guī)則。在具體分析銀監(jiān)會(huì)頒布的要求和措施是否觸犯WTO規(guī)則前，先簡(jiǎn)要介紹一下所涉規(guī)則的內(nèi)容。
(一)國(guó)民待遇原則(National Treatment)
國(guó)民待遇原則是WTO規(guī)則最重要的基石之一，體現(xiàn)在諸多WTO協(xié)定中。其基本含義就是確保進(jìn)口的產(chǎn)品和服務(wù)能夠在進(jìn)口國(guó)享受到不低于進(jìn)口國(guó)本國(guó)產(chǎn)品和服務(wù)的待遇。涉及到本次爭(zhēng)議的主要WTO規(guī)則條款有以下幾款：
1.《1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》(“GATT 1994”)第3.4條:“任何締約方領(lǐng)土的產(chǎn)品進(jìn)口至任何其他締約方領(lǐng)土?xí)r，在有關(guān)影響其國(guó)內(nèi)銷售、標(biāo)價(jià)出售、購(gòu)買、運(yùn)輸、分銷或使用的所有法律、法規(guī)和規(guī)定方面，所享受的待遇不得低于同類國(guó)產(chǎn)品所享受的待遇。本款的規(guī)定不得阻止國(guó)內(nèi)差別運(yùn)輸費(fèi)的實(shí)施，此類運(yùn)輸費(fèi)僅根據(jù)運(yùn)輸工具的經(jīng)濟(jì)客運(yùn)，而不根據(jù)產(chǎn)品的國(guó)別。”
本條款是WTO規(guī)則中關(guān)于國(guó)民待遇最核心的條款，起到總綱的作用。其它各協(xié)定中關(guān)于國(guó)民待遇的規(guī)定均是由GATT1994第3.4條引申而來(lái)。本條款的適用標(biāo)準(zhǔn)是最低的，如果一項(xiàng)措施被認(rèn)為在進(jìn)口產(chǎn)品與本國(guó)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)中對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品有不利影響，即認(rèn)定為違反本條款。
2.《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定》(“TBT協(xié)定”)第2.1條：“各成員應(yīng)保證在技術(shù)法規(guī)方面，給予源自任何成員領(lǐng)土進(jìn)口的產(chǎn)品不低于其給予本國(guó)同類產(chǎn)品或來(lái)自任何其他國(guó)家同類產(chǎn)品的待遇。”
本條款是專門針對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品采取的“技術(shù)法規(guī)”。TBT協(xié)定附件對(duì)技術(shù)法規(guī)的定義為：“規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行的產(chǎn)品特性或其相關(guān)工藝和生產(chǎn)方法、包括適用的管理規(guī)定在內(nèi)的文件。該文件還可包括或?qū)ｉT關(guān)于適用于產(chǎn)品、工藝或生產(chǎn)方法的專門術(shù)語(yǔ)、符號(hào)、包裝、標(biāo)志或標(biāo)簽要求。”
在判定措施是否違反第2.1條時(shí)應(yīng)考慮以下三個(gè)因素：涉案措施是否屬于“技術(shù)法規(guī)”；相關(guān)進(jìn)口產(chǎn)品是否為“同類產(chǎn)品”；措施是否給予進(jìn)口產(chǎn)品的待遇低于本國(guó)同類產(chǎn)品的待遇。在墨西哥、加拿大訴美國(guó)COOL措施案中，專家組還指出，在分析第三個(gè)因素時(shí)還應(yīng)著重分析“技術(shù)法規(guī)是否對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品產(chǎn)生了‘不利影響’”以及“證明此不利影響是否并不僅僅是由‘合法的管理區(qū)分’造成的”。
3.《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)定》(“TRIMs協(xié)定”)第2.1條：“在不損害GATT1994項(xiàng)下其他權(quán)利和義務(wù)的情況下，各成員不得實(shí)施任何與GATT1994第3條或第11條規(guī)定不一致的TRIM。”
“TRIM”的含義即是“與貨物貿(mào)易有關(guān)的投資措施”。本條款的含義簡(jiǎn)單說(shuō)就是只要一項(xiàng)與貨物貿(mào)易有關(guān)的投資措施違反GATT1994中的國(guó)民待遇原則，就構(gòu)成對(duì)本條的違反。
此外，在其他多部協(xié)定，如《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》(“GATs”)和《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》(“TRIPs”)中，也均規(guī)定了國(guó)民待遇原則。
(二)TRIMs協(xié)議中的當(dāng)?shù)爻煞忠?/p>
TRIMs協(xié)議《例示清單》第1條規(guī)定，與GATT 1994第3.4條不一致的投資措施包括根據(jù)國(guó)內(nèi)法律或根據(jù)行政裁定屬?gòu)?qiáng)制性或可執(zhí)行的措施，或?yàn)楂@得一項(xiàng)利益而必須遵守的措施，并且該措施要求企業(yè)購(gòu)買或使用國(guó)產(chǎn)品或自任何國(guó)內(nèi)來(lái)源的產(chǎn)品，無(wú)論按照特定產(chǎn)品、產(chǎn)品數(shù)量或價(jià)值規(guī)定，還是按照其當(dāng)?shù)厣a(chǎn)在數(shù)量或價(jià)值上所占比例規(guī)定。
根據(jù)WTO的判例，一項(xiàng)措施如果旨在鼓勵(lì)設(shè)備的本地化和提高國(guó)產(chǎn)能力，則該措施很有可能被認(rèn)定為投資措施，因?yàn)檫@一目的必然對(duì)這些產(chǎn)業(yè)部門的投資存在重大影響；并且，當(dāng)?shù)爻煞忠蟊旧砑?ldquo;與貿(mào)易有關(guān)”。如果措施中包含當(dāng)?shù)爻煞忠?，即被認(rèn)定違反了GATT1994第3.4條中的國(guó)民待遇原則。
(三)TBT協(xié)議定2.2條
TBT協(xié)定第2.2條規(guī)定，各成員應(yīng)保證技術(shù)法規(guī)的制定、采用或?qū)嵤┰谀康幕蛐Ч暇粚?duì)國(guó)際貿(mào)易造成不必要的障礙。為此目的，技術(shù)法規(guī)對(duì)貿(mào)易的限制不得超過(guò)為實(shí)現(xiàn)合法目標(biāo)所必須的限度，同時(shí)考慮合法目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)可能造成的風(fēng)險(xiǎn)。
根據(jù)爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)之前一系列判例可以總結(jié)出，判定符合第2.2條的規(guī)定應(yīng)分析以下四點(diǎn)要素：
1.涉案措施可實(shí)現(xiàn)的合法目標(biāo)的程度——實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)應(yīng)合法，并且實(shí)現(xiàn)程度高；
2.措施對(duì)貿(mào)易的限制——不得超過(guò)“必要”的限度，特別是對(duì)“競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)”的限制；
3.目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)所造成的風(fēng)險(xiǎn)——目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)低；
4.同時(shí)還要與原告舉證的替代措施進(jìn)行比較。
(四)GATT1994第20條和第21條所規(guī)定的例外條款
GATT1994第20條和第21條規(guī)定了適用該協(xié)定的例外情形。第20條為一般例外，[1］第21條為安全例外。[2]這些例外條款的設(shè)立旨在為各成員國(guó)政府保障本國(guó)安全、居民健康衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、文化保護(hù)，或在戰(zhàn)爭(zhēng)等緊急狀態(tài)下行使公共職能留出空間。但是，第20條中并沒(méi)有涉及到金融或信息技術(shù)的例外。而銀行業(yè)信息安全也并不包含在第21條所列的安全例外中。
三、主要爭(zhēng)議規(guī)定與措施的WTO規(guī)則合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)分析
盡管銀監(jiān)會(huì)已經(jīng)就《目錄》發(fā)布了相關(guān)澄清說(shuō)明，并且有媒體報(bào)道銀監(jiān)會(huì)已經(jīng)暫停實(shí)施《指導(dǎo)意見(jiàn)》和《目錄》中的敏感措施，但是考慮到相關(guān)說(shuō)明仍然使文件留有歧義，而且措施的執(zhí)行往往在措施宣布停止后存在延續(xù)實(shí)施的慣性，美國(guó)也就這些敏感規(guī)定與措施一再向WTO提出關(guān)切，因此討論爭(zhēng)議規(guī)定與措施的WTO規(guī)則合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)仍然具有現(xiàn)實(shí)意義。
(一)是否存在違反“國(guó)民待遇原則”的風(fēng)險(xiǎn)
首先如前文所述，在諸多涉及國(guó)民待遇原則的條款中，GATT1994第3.4條是適用門檻最低的，僅需對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品有不利影響即可?？v觀《指導(dǎo)意見(jiàn)》和《目錄》，并無(wú)僅限國(guó)產(chǎn)產(chǎn)品，或者僅限中國(guó)企業(yè)之類較扎眼的規(guī)定，但是仍然廣泛存在“積極嘗試應(yīng)用自主創(chuàng)新”、“隨機(jī)軟件擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)”等規(guī)定。如前文所述，相關(guān)規(guī)定并未澄清在未來(lái)隨機(jī)軟件是否還需提供其他資料，甚至是來(lái)源“中國(guó)”的證明。如果未來(lái)實(shí)際操作中要求必須是“中國(guó)”自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)，那么該措施就是明顯地給予中國(guó)國(guó)產(chǎn)產(chǎn)品以優(yōu)惠待遇，必將違反國(guó)民待遇原則。而如果提供資料的要求造成外國(guó)產(chǎn)品在與中國(guó)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位，那么很可能也被認(rèn)為違反了第3.4條的國(guó)民待遇原則。
同時(shí)，《目錄》中要求在中國(guó)境內(nèi)擁有技術(shù)研發(fā)服務(wù)中心和源代碼備案制，從字面上看并不存在針對(duì)境內(nèi)外產(chǎn)品的差別待遇。但是顯然在中國(guó)境內(nèi)建立研發(fā)服務(wù)中心，是外國(guó)企業(yè)需要在提供產(chǎn)品以外開(kāi)展的工作。與研發(fā)生產(chǎn)到服務(wù)都在國(guó)內(nèi)的中國(guó)企業(yè)相比，這自然是一項(xiàng)額外的負(fù)擔(dān)。盡管現(xiàn)在具有市場(chǎng)影響力的國(guó)際信息技術(shù)提供商都在國(guó)內(nèi)擁有客服部門，但“技術(shù)研發(fā)與服務(wù)中心”的確切含義為何并不明確。眾所周知，技術(shù)研發(fā)是信息技術(shù)企業(yè)最核心的部門，往往設(shè)立在某些具有豐富技術(shù)研發(fā)資源的信息技術(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家，而且規(guī)模龐大。外國(guó)企業(yè)是否必須在中國(guó)設(shè)立一個(gè)龐大研發(fā)中心，才能滿足《目錄》中“技術(shù)研發(fā)中心”的要求？倘若如此，則勢(shì)必增加外國(guó)企業(yè)的負(fù)擔(dān)，使其有處于劣勢(shì)地位的風(fēng)險(xiǎn)。從而可能在事實(shí)上(de facto)使得外國(guó)企業(yè)處于競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)。
源代碼備案制違反國(guó)民待遇原則的風(fēng)險(xiǎn)則更為隱蔽。但是外國(guó)企業(yè)對(duì)保護(hù)產(chǎn)品商業(yè)秘密的關(guān)切以及衍生出的對(duì)本國(guó)信息技術(shù)安全的疑慮，很可能在實(shí)際上造成外國(guó)產(chǎn)品進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)的障礙。這種障礙所造成的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)在涉及TBT協(xié)定第2.2條時(shí)表現(xiàn)的更為突出。
如果我們跳出《目錄》中所規(guī)定的具體措施，將《指導(dǎo)意見(jiàn)》與《目錄》結(jié)合審視，就會(huì)發(fā)現(xiàn)《目錄》是銀監(jiān)會(huì)和工信部根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》編制的。換句話說(shuō)，《指導(dǎo)意見(jiàn)》是目標(biāo)任務(wù)，《目錄》是具體手段。銀監(jiān)會(huì)只是暫時(shí)停止或修改了具體手段，但《指導(dǎo)意見(jiàn)》中規(guī)定的“優(yōu)先應(yīng)用安全可控信息技術(shù)”和“積極推動(dòng)自主創(chuàng)新”的目標(biāo)并沒(méi)有改變。在《指導(dǎo)意見(jiàn)》中規(guī)定的安全可控技術(shù)應(yīng)用程度和自主創(chuàng)新產(chǎn)品應(yīng)用要求還需要貫徹落實(shí)。尤其是“積極推動(dòng)自主創(chuàng)新”這一目標(biāo)在具體操作時(shí)往往與給予國(guó)內(nèi)產(chǎn)品優(yōu)惠待遇相聯(lián)系，很容易觸碰到違反國(guó)民待遇原則的高壓線。而貫徹《指導(dǎo)意見(jiàn)》時(shí)制定的具體技術(shù)法規(guī)又存在違反TBT協(xié)定第2.1條和TRIMs協(xié)定第2.1條的風(fēng)險(xiǎn)。盡管適用TBT協(xié)定第2.1條的門檻較之GATT1994第3.4條要高，但違反一個(gè)第3.4條就足以迫使相關(guān)部門修改甚至廢除違法規(guī)定和措施了。
(二)是否存在構(gòu)成“當(dāng)?shù)爻煞忠?rdquo;的風(fēng)險(xiǎn)
美國(guó)就TRIMs協(xié)定《例示清單》第1條“當(dāng)?shù)爻煞忠?rdquo;反復(fù)提出關(guān)切，可見(jiàn)“當(dāng)?shù)爻煞忠?rdquo;已被美國(guó)視為打擊中國(guó)措施的突破口。在本文看來(lái)，爭(zhēng)議措施涉及“當(dāng)?shù)爻煞忠?rdquo;的命門并不在看似更扎眼的“擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)”，而在于“可控”要求造成國(guó)內(nèi)來(lái)源產(chǎn)品的獨(dú)大地位。
如果一項(xiàng)措施僅要求國(guó)內(nèi)企業(yè)采購(gòu)的產(chǎn)品中一定比例的部分是由內(nèi)資企業(yè)生產(chǎn)的，那該措施并不會(huì)屬于與貿(mào)易有關(guān)的投資措施，因?yàn)橥鈬?guó)企業(yè)無(wú)論是向中國(guó)出口還是在中國(guó)境內(nèi)投資設(shè)廠，都不會(huì)符合“內(nèi)資企業(yè)生產(chǎn)”的要求，因此也就不會(huì)影響外國(guó)企業(yè)的投資決定。只有當(dāng)該措施會(huì)影響外國(guó)企業(yè)在中國(guó)的投資行為時(shí)，才是與貿(mào)易有關(guān)的投資措施，才能適用《例示清單》第1條的規(guī)定。
正如本文在之前對(duì)“可控”含義的描述，外國(guó)企業(yè)的產(chǎn)品要想實(shí)現(xiàn)“可控”，需要對(duì)在華投資作出調(diào)整。首先為避免供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)中的技術(shù)、產(chǎn)品或服務(wù)供應(yīng)渠道中斷，外國(guó)企業(yè)需要在華建立完整的從技術(shù)支持到售后服務(wù)的供應(yīng)鏈。而為避免知識(shí)產(chǎn)權(quán)限制風(fēng)險(xiǎn)，最好的方法就是使中國(guó)企業(yè)也享有外國(guó)企業(yè)產(chǎn)品的知識(shí)產(chǎn)權(quán)，比如與外國(guó)企業(yè)在國(guó)內(nèi)設(shè)立合資公司共享知識(shí)產(chǎn)權(quán)?；蛘咄鈬?guó)企業(yè)在華直接投資設(shè)立技術(shù)研發(fā)和服務(wù)中心，確保能夠?yàn)閲?guó)內(nèi)銀行金融機(jī)構(gòu)及時(shí)解決各種問(wèn)題。由此可見(jiàn)，“可控”要求將影響外國(guó)企業(yè)在華投資。包含“可控”要求的爭(zhēng)議措施也就構(gòu)成了與貿(mào)易有關(guān)的投資措施。
同時(shí)，“可控”要求避免因信息科技外包而產(chǎn)生的科技能力喪失、業(yè)務(wù)中斷、信息泄露等外包風(fēng)險(xiǎn)。考慮到外國(guó)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)和技術(shù)研發(fā)中心都在境外，外包風(fēng)險(xiǎn)自然比國(guó)內(nèi)企業(yè)要高。而且一旦發(fā)生信息泄露，造成的危害也遠(yuǎn)大于國(guó)內(nèi)企業(yè)。因此，從控制外包風(fēng)險(xiǎn)的角度來(lái)看，選擇國(guó)內(nèi)企業(yè)也比外國(guó)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)要低。
綜合以上的分析，不難看出，為了符合“可控”的要求，外國(guó)企業(yè)不但要付出更多的成本，其產(chǎn)品的技術(shù)、供應(yīng)鏈和外包風(fēng)險(xiǎn)也高于國(guó)內(nèi)產(chǎn)品。這就在客觀上促使國(guó)內(nèi)銀行為符合“可控”要求，更多地選擇國(guó)內(nèi)企業(yè)的產(chǎn)品。這就構(gòu)成了《例示清單》第1條所說(shuō)：“為獲得一項(xiàng)‘利益’而必須遵守的措施”，而且該措施將在客觀上“要求企業(yè)購(gòu)買或使用國(guó)產(chǎn)品”。
當(dāng)然，由于經(jīng)過(guò)澄清后的《目錄》還沒(méi)有強(qiáng)制規(guī)定國(guó)內(nèi)銀行必須采用國(guó)內(nèi)企業(yè)的產(chǎn)品，所以是否真正構(gòu)成“當(dāng)?shù)爻煞忠?rdquo;還有許多可抗辯的余地。但是根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》的精神，將優(yōu)先應(yīng)用安全可控信息技術(shù)，在實(shí)踐中演變?yōu)閮?yōu)先應(yīng)用安全可控的“國(guó)產(chǎn)”信息技術(shù)的可能性還是存在的。這種演變不需通過(guò)擁有“自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)”或使用“自主創(chuàng)新產(chǎn)品”來(lái)推動(dòng)，而僅僅是為規(guī)避“不可控”風(fēng)險(xiǎn)本身就可以完成。一旦如此，構(gòu)成“當(dāng)?shù)爻煞忠?rdquo;的風(fēng)險(xiǎn)就要大大增加了，這也是美國(guó)對(duì)此揪住不放的原因所在。
(三)是否存在違反TBT協(xié)定第2.2條的風(fēng)險(xiǎn)
根據(jù)第2.2條的規(guī)定，技術(shù)法規(guī)對(duì)于貿(mào)易是可以造成限制的，但不得超過(guò)為實(shí)現(xiàn)合法目標(biāo)所必須的限度，同時(shí)考慮合法目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)可能造成的風(fēng)險(xiǎn)。例如之前提到的“源代碼備案制”，作為一項(xiàng)在技術(shù)法規(guī)中規(guī)定的措施，其很可能對(duì)外國(guó)企業(yè)產(chǎn)品進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)造成一定的障礙。但這種障礙的造成是迫不得已的，因?yàn)閷⒃创a備案可以有效地避免技術(shù)和供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)。但問(wèn)題是采用源代碼備案制是否超過(guò)了實(shí)現(xiàn)合法目標(biāo)所必須的限度？TBT協(xié)定第2.2條同時(shí)告訴我們?cè)诳紤]限度問(wèn)題時(shí)應(yīng)考慮目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)可能造成的風(fēng)險(xiǎn)。從“棱鏡門”事件暴露出的情況來(lái)看，世界各國(guó)存在的信息技術(shù)安全隱患是巨大的。而信息技術(shù)的高速發(fā)展，對(duì)信息系統(tǒng)的攻擊與防護(hù)技術(shù)也是相克相生，可謂魔高一尺道高一丈。因此目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)依然是不容忽視的?？傮w來(lái)說(shuō)，TBT協(xié)定給予有關(guān)成員國(guó)較大的實(shí)施空間，原告承擔(dān)較重的舉證責(zé)任。因此要證明對(duì)貿(mào)易的限制超過(guò)為實(shí)現(xiàn)合法目標(biāo)所必須的限度并非易事。
那么現(xiàn)在關(guān)鍵的問(wèn)題就是，這個(gè)合法目標(biāo)又是什么呢？通常來(lái)看，銀監(jiān)會(huì)可以考慮援引第2.2條中的合法目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是“國(guó)家安全要求”(確切地說(shuō)是“國(guó)家金融安全要求”)。根據(jù)《銀行業(yè)監(jiān)管法》第四條的規(guī)定，“銀行業(yè)監(jiān)督管理的目標(biāo)是促進(jìn)銀行業(yè)的合法、穩(wěn)健運(yùn)行，維護(hù)公眾對(duì)銀行業(yè)的信心”。因此，從字面上看銀監(jiān)會(huì)文件的目標(biāo)是促進(jìn)銀行業(yè)的安全穩(wěn)健。當(dāng)然，銀行業(yè)的安全穩(wěn)健也是金融安全的重要組成部分。只是令人遺憾的是，《指導(dǎo)意見(jiàn)》多處提及自我創(chuàng)新。在總體目標(biāo)中提出到2019年掌握銀行業(yè)信息化的核心知識(shí)和關(guān)鍵技術(shù)。而且還要求在技術(shù)選型中引入至少一家自主創(chuàng)新產(chǎn)品和技術(shù)。對(duì)提供設(shè)備或集成解決方案的供應(yīng)商，要求其使用的軟硬件中至少各應(yīng)用一項(xiàng)自主創(chuàng)新產(chǎn)品和技術(shù)。這些規(guī)定使得銀監(jiān)會(huì)看起來(lái)更像是一個(gè)渴望推動(dòng)國(guó)內(nèi)行業(yè)進(jìn)步的產(chǎn)業(yè)部門，而非監(jiān)管部門。使得銀監(jiān)會(huì)措施的目標(biāo)與其說(shuō)是維護(hù)金融安全，倒不如說(shuō)更像是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這將為爭(zhēng)議措施在WTO規(guī)則框架下尋找一個(gè)合適的“合法目標(biāo)”帶來(lái)了一定難度。
四、總結(jié)與展望
美國(guó)“棱鏡門”事件后，全球范圍內(nèi)信息安全形勢(shì)日益嚴(yán)峻，在此背景下，加強(qiáng)對(duì)于信息安全的管理，特別是金融領(lǐng)域也在意料之中。
在全球范圍內(nèi)，依靠自主力量，構(gòu)建信息技術(shù)安全體系是一種普遍作法。但自主力量不是憑空而來(lái)，一定是需要通過(guò)長(zhǎng)期的日積月累，建設(shè)扶持，甚至需要依靠本國(guó)政府的幫助。為了能夠在短時(shí)間內(nèi)使本國(guó)信息技術(shù)迎頭趕上先進(jìn)國(guó)家，擺脫對(duì)先進(jìn)國(guó)家信息技術(shù)的依賴，本國(guó)政府往往會(huì)采取一些具有保護(hù)主義色彩的政策措施。這就為與WTO規(guī)則發(fā)生沖突埋下了伏筆。于是相關(guān)文件的出臺(tái)必須非常謹(jǐn)慎，否則將很容易授人以柄?？梢灶A(yù)見(jiàn)在未來(lái)較長(zhǎng)一段時(shí)間里，保護(hù)本國(guó)信息技術(shù)安全與遵守WTO規(guī)則之間的矛盾將成為WTO爭(zhēng)端案件中新的熱點(diǎn)。
2014年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)貿(mào)易政策合規(guī)工作的通知》，因此，各級(jí)政府部門在制定相關(guān)政策時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行WTO合規(guī)性評(píng)估。且應(yīng)視情況征求商務(wù)部或者WTO專業(yè)律師的意見(jiàn)。而對(duì)企業(yè)而言，無(wú)論中國(guó)企業(yè)還是跨國(guó)公司，在擴(kuò)大其市場(chǎng)準(zhǔn)入時(shí)，亦有必要將WTO規(guī)則放到戰(zhàn)略位置，尋找WTO的法律意見(jiàn)也是其不可或缺的一環(huán)。（來(lái)源：北京大學(xué)金融法研究中心；文/姜麗勇 張博；編選：網(wǎng)經(jīng)社）
