(電子商務研究中心訊) [摘要]通過對國外政府大數據政策的調研，構建了政府大數據政策比較研究框架，并分別從戰(zhàn)略規(guī)劃、技術能力提升政策、應用與管理政策三個層面比較分析美國、澳大利亞、英國、法國政府的大數據政策，總結分析了共性特點及各自特色。最后從進一步完善我國大數據配套政策方面提出兩點建議：一是加快研究制定大數據發(fā)展國家戰(zhàn)略，將促進大數據發(fā)展提升為一種國家行動;二是勾畫符合我國實際的大數據配套政策制定路線圖，為產業(yè)孵化、技術研發(fā)、推廣應用營造完善政策環(huán)境。
技術創(chuàng)新和數字設備的普及，使得大量的數據從各種各樣的數據源頭通過不同渠道定期產生，海量數據增長逐步衍生出一個新概念——大數據。大數據不僅強調數據巨量，更強調從海量數據中快速獲得有價值信息和知識的能力。當前，大數據所蘊含的戰(zhàn)略價值已經引起多數發(fā)達國家政府重視，相繼出臺大數據戰(zhàn)略規(guī)劃和配套法規(guī)促進大數據應用與發(fā)展。在政府大數據戰(zhàn)略部署和政策推動下，發(fā)達國家的政府部門、企業(yè)、高校及研究機構都開始積極探索大數據應用。據悉，美國大數據戰(zhàn)略發(fā)布后，12個聯(lián)邦部門啟動開展了82個大數據相關項目[1],涵蓋了國防、能源、醫(yī)療衛(wèi)生、人文社會科學等眾多領域。企業(yè)借助于大數據政策的東風，強化大數據的技術研發(fā)和創(chuàng)新應用。Gartner公司的調查結果表明，全球64%的企業(yè)已經開始向大數據項目注資，或者打算在2015年6月之前將計劃付諸實踐。[2]
完善的政策是當前大數據先行國家推廣應用大數據的重要保障，目前，我國國家層面還沒有專門針對大數據出臺相關政策。研究國外大數據相關政策，對我國制訂大數據政策具有十分重要的意義。
一、政府大數據政策比較研究框架
為更好研究大數據政策，建立如下政策比較框架，從戰(zhàn)略規(guī)劃、技術能力提升、應用與管理三個方面比較分析各國政策著力點(見圖1)。
“戰(zhàn)略規(guī)劃”層旨在通過分析國家級大數據戰(zhàn)略或規(guī)劃，探析西方國家發(fā)展大數據的目標定位、主要內容、重點發(fā)展的大數據應用領域，以及相應的管理體制等，總結各國大數據戰(zhàn)略規(guī)劃特色及要點。戰(zhàn)略規(guī)劃的制定為大數據技術能力儲備、大數據推廣應用與項目實施提供宏觀指導與執(zhí)行依據。
“技術能力提升”層探討各國政府在大數據技術儲備方面的相關政策措施，包括基礎研究部署、核心技術研發(fā)、為相關產業(yè)和研究機構提供的技術創(chuàng)新扶持、人才培養(yǎng)以及技術研發(fā)資金保障等。技術能力提升為戰(zhàn)略規(guī)劃的落地提供技術方面的支撐。
“應用與管理”層從推進政策和項目實施兩個角度，研究為確保大數據推廣應用與項目實施而制定的各項政策，包括數據開放政策、數據共享政策、數據安全與隱私保護政策，以及政府和商業(yè)領域的試點項目規(guī)劃等。應用與管理為戰(zhàn)略規(guī)劃的落地提供制度支撐和實施保障。
二、大數據戰(zhàn)略規(guī)劃比較分析
(一)美國大數據戰(zhàn)略規(guī)劃
2011年總統(tǒng)科技顧問委員會提出建議，認為大數據具有重要戰(zhàn)略意義，但聯(lián)邦政府在大數據相關技術方面的投入不足。作為回應，美國白宮科學和技術政策辦公室(OSTP)建立了大數據高級監(jiān)督組以協(xié)調和擴大政府對該領域的投資，并牽頭編制了《大數據研究與發(fā)展計劃》(以下簡稱《計劃》)。2012年3月29日，《計劃》正式對外發(fā)布，標志著美國率先將大數據上升為國家戰(zhàn)略。
《計劃》旨在大力提升美國從海量復雜的數據集合中獲取知識和洞見的能力。具體實現(xiàn)三個目標[3]：(1)開發(fā)能對大量數據進行收集、存儲、維護、管理、分析和共享的最先進的核心技術;(2)利用這些技術加快科學和工程學領域探索發(fā)現(xiàn)的步伐，加強國家安全，轉變現(xiàn)有的教學方式;(3)擴大從事大數據技術開發(fā)和應用的人員數量。
第一波納入《計劃》的聯(lián)邦政府部門主要有：國家科學基金會、國家衛(wèi)生研究院、能源部、國防部、國防部高級研究計劃局、地質勘探局等，投資兩億多美元，推動大數據技術研發(fā)。大數據發(fā)展不能僅靠政府，因此《計劃》還鼓勵產業(yè)、大學和研究機構、非盈利機構與政府一起努力，共享大數據提供的機遇。
(二)澳大利亞大數據戰(zhàn)略規(guī)劃
2012年10月，澳大利亞政府發(fā)布《澳大利亞公共服務信息與通信技術戰(zhàn)略2012-2015》，強調應增強政府機構的數據分析能力從而實現(xiàn)更好的服務傳遞和更科學的決策，并將制定一份大數據戰(zhàn)略作為戰(zhàn)略執(zhí)行計劃之一。2013年2月，澳大利亞政府信息管理辦公室(AGIMO)成立了跨部門工作組——“大數據工作組”，啟動了《公共服務大數據戰(zhàn)略》(以下簡稱《戰(zhàn)略》)制定工作，并于2013年8月正式對外發(fā)布。
《戰(zhàn)略》以六條“大數據原則”為指導，旨在推動公共部門利用大數據分析進行服務改革，制定更好的公共政策，保護公民隱私。這六條大數據原則分別為：數據是一種國家資產，應被用于人民福祉;數據共享和大數據項目開發(fā)過程中嚴保用戶隱私;數據完整和過程透明;政府部門間以及政府與產業(yè)間應共享技術、資源和能力;與產業(yè)和學術界廣泛合作;加強政府數據開放。《戰(zhàn)略》還決定成立數據分析卓越中心(DACOE)，該中心將通過構建一個通用的能力框架幫助政府部門獲得數據分析能力，并促成政府與第三方機構合作以培養(yǎng)分析技術專家?！稇?zhàn)略》列舉了2014年7月前需完成的6項大數據行動計劃，分別為：制定信息資產登記簿;跟蹤大數據分析的技術發(fā)展;制定大數據最佳實踐指南;總結明確大數據分析面臨的各種障礙;強化大數據分析的相關技術和經驗;制定數據分析指南。具體工作由大數據工作組與數據分析卓越中心協(xié)作完成。
(三)英國大數據戰(zhàn)略
2013年10月31日，英國發(fā)布《把握數據帶來的機遇：英國數據能力戰(zhàn)略》。[4]該戰(zhàn)略由英國商業(yè)、創(chuàng)新與技術部牽頭編制。戰(zhàn)略旨在促進英國在數據挖掘和價值萃取中的世界領先地位，為英國公民、企業(yè)、學術機構和公共部門在信息經濟條件下創(chuàng)造更多收益。為實現(xiàn)上述目標，該戰(zhàn)略從提升數據分析技術、加強國家基礎設施建設、推動研究與產業(yè)合作、確保數據被安全存取和共享等幾個方面做出了部署，并作出11項行動承諾，確保戰(zhàn)略目標得以落地。
(四)法國大數據戰(zhàn)略
為抓住大數據發(fā)展機遇，促進本國大數據領域的發(fā)展，以便在經濟社會發(fā)展中占據主動權，2013年2月，法國政府發(fā)布了《數字化路線圖》[5]，宣布將投入1.5億歐元大力支持5項戰(zhàn)略性高新技術，而“大數據”就是其中一項。2013年7月，法國中小企業(yè)、創(chuàng)新和數字經濟部發(fā)布了《法國政府大數據五項支持計劃》，包括引進數據科學家教育項目;設立一個技術中心給予新興企業(yè)各類數據庫和網絡文檔存取權;通過為大數據設立原始扶持資金，促進創(chuàng)新;在交通、醫(yī)療衛(wèi)生等縱向行業(yè)領域設立大數據旗艦項目;為大數據應用建立良好的生態(tài)環(huán)境，如在法國和歐盟層面建立用于交流的各類社會網絡等。[6]
(五)各國戰(zhàn)略規(guī)劃比較
按照政府大數據政策比較研究框架，從戰(zhàn)略規(guī)劃層面，主要從戰(zhàn)略目標、戰(zhàn)略內容、發(fā)展領域和管理體制四個方面對各國的大數據戰(zhàn)略規(guī)劃進行比較分析(如表1)，通過比較發(fā)現(xiàn)它們之間既有共同點又存在明顯差異。
1.共同點
一是戰(zhàn)略目標基本相同，均旨在通過國家性戰(zhàn)略規(guī)劃推動本國大數據技術研發(fā)、產業(yè)發(fā)展和相關行業(yè)的推廣應用，確保領先地位。
二是戰(zhàn)略規(guī)劃均具有明確的行動計劃和重點扶持項目。例如，美國大數據戰(zhàn)略明確闡明了政府擬重點發(fā)展和扶持的領域和相關項目。法國為本國的大數據發(fā)展制定了五步驟的支持項目。澳大利亞列舉了一年內的大數據行動計劃和具體時間節(jié)點。英國規(guī)定了11項政府將采取的行動承諾。
三是戰(zhàn)略規(guī)劃指定了管理機構和執(zhí)行機構。美國由白宮科學和技術政策辦公室牽頭建立了大數據高級監(jiān)督組，通過協(xié)調和擴大政府對大數據的投資，提供合作機遇，促進核心技術研發(fā)和勞動力發(fā)展等工作促進大數據戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。澳大利亞設立跨部門大數據工作組負責戰(zhàn)略落地，同時配備專門的支撐機構從技術、研究等角度確保對大數據工作組支撐。英國戰(zhàn)略分別針對技術能力、基礎設施和軟硬件建設、推進合作、數據開放與共享等指定具體的負責機構，同時，由信息經濟委員會負責根據戰(zhàn)略進一步制定具體戰(zhàn)略實施路徑。
2.差異點
一是戰(zhàn)略規(guī)劃的推動路徑略有差異。美國重在“以點帶面”，通過公布重要部門的大數據項目規(guī)劃，扶持重要領域的大數據技術研發(fā)，帶動其他部門和社會各界對大數據技術的研發(fā)投入和推廣應用。澳大利亞重在“方法指導”，通過設定大數據原則指導各部門應用大數據，同時注重技術跟蹤、指南制定。英國和法國強調政府“鋪路打基礎”的作用，闡明政府在人才培養(yǎng)、基礎設施建設、資金扶持、項目規(guī)劃、合作環(huán)境搭建中的基礎保障作用。
二是戰(zhàn)略制定機構不同。戰(zhàn)略規(guī)劃推動路徑的差異與政策制定機構有關。美國、澳大利亞的戰(zhàn)略制定機構主要是科學技術相關部門。美國白宮科學和技術政策辦公室是美國的高級科技咨詢機構，該辦公室主任被任命為總統(tǒng)科技顧問。澳大利亞政府信息管理辦公室職責是就信息與通信技術(ICT)投資管理、工程實施、ICT政策執(zhí)行為澳洲政府及其機構提供建議，指導政府應用信息技術為公眾提供更好服務、提升自身運作效率。而英國和法國的戰(zhàn)略制定機構則是與經濟發(fā)展相關的部門，制定大數據戰(zhàn)略旨在充分挖掘大數據對生產、經濟發(fā)展的重要作用。
三、大數據技術能力提升政策比較分析
(一)基礎研究與關鍵技術研發(fā)
在大數據應用的技術需求牽引下，數據科學研究顯得越發(fā)重要。美國大數據戰(zhàn)略確立了國家科學基金會在基礎研究中的核心地位。為促進基礎研究，國家科學基金會采取相關政策措施包括：將向美國加州大學伯克利分校資助一千萬美元，幫助他們研究如何整合機器學習、云計算、眾包(crowd sourcing)三大技術用于將數據轉變?yōu)樾畔?提供對地球研究、生物研究等基礎性研究項目的撥款等。在關鍵技術研發(fā)方面，聯(lián)邦部門大數據項目列表[1]詳細部署了國防、民生、社會科學等領域的核心關鍵技術研發(fā)。英國大數據研究扶持與技術研發(fā)政策包含在《英國數據能力戰(zhàn)略》中，重在體現(xiàn)對高校、研究機構的資金扶持和合作平臺搭建。
(二)人才培養(yǎng)
人才培養(yǎng)已被各國政府納入推進大數據發(fā)展的重要議程中。Gartner預測，到2015年，全球大數據人才需求將達到440萬人，屆時僅有三分之一的需求能夠得到滿足。[7]美國《大數據研究與發(fā)展計劃》的一個重要目標是“擴大從事大數據技術開發(fā)和應用的人員數量”。通過國家科學基金會，鼓勵研究性大學設立跨學科的學位項目，為培養(yǎng)下一代數據科學家和工程師做準備，并設立培訓基金支持對大學生進行相關技術培訓，召集各個學科的研究人員共同探討大數據如何改變教育和學習等。英國《英國數據能力戰(zhàn)略》對人才的培養(yǎng)做出專項部署，包括在初、中等教育中加強數據和計算機課程學習;全面評估當前大學各學科所教授的數據分析技能是否需要進一步完善并實現(xiàn)跨學科交流;通過獎學金、項目資助的形式支持高校培養(yǎng)滿足當前和未來數據分析需求的人才;政府與相關專業(yè)機構一起強化數據科學這門學科，勾畫數據分析行業(yè)不同的發(fā)展道路。澳大利亞《公共服務大數據戰(zhàn)略》強化政府部門與大專院校合作培養(yǎng)分析技術專家，同時計劃將各類大數據分析技術納入現(xiàn)行教育課程中，強化人才儲備。法國《政府大數據五項支持計劃》中第一步計劃便是引進數據科學家(datascientist)教育項目。
(三)產業(yè)扶持
大數據對經濟社會真正做出價值貢獻，離不開對大數據相關產業(yè)的扶持。在產業(yè)扶持方面，《英國數據能力戰(zhàn)略》指出英國政府將通過多種途徑為大數據產業(yè)提供扶持，在資金支持方面，英國政府將為本國公司及有關組織提供更多機遇和便利，以獲取歐盟研究與創(chuàng)新資金——展望2020(Horizon 2020)展望2020是即將于2014至2020年推出的歐盟研究與創(chuàng)新計劃，擁有超過700億預算，旨在提升歐洲科學水平。的資金支持，同時將各類大數據分析中心納入“英國資本投資戰(zhàn)略框架”中，促進大數據分析技術的研發(fā)與產業(yè)應用。在產學研結合方面，英國還通過建立研究成果展現(xiàn)門戶、搭建多種合作交流平臺等方式，促進產業(yè)與各類研究、學術機構之間的合作和成果轉化。
(四)資金保障
明確具體資金保障是國外大數據政策的一大亮點。繼美國宣布投資兩億多美元促進大數據研發(fā)后，英國、法國也相繼宣布政府對大數據的投資。2013年1月，英國財政部明確將投入1.89億英鎊用于大數據和節(jié)能計算技術的研發(fā)，旨在提升地球觀測和醫(yī)學等領域的大數據集分析能力。同年4月，英國經濟和社會研究委員會又宣布將新增6400萬英鎊用于大數據研發(fā)，其中3400萬英鎊將用來建立“行政數據研究網絡”，用于匯聚政府部門和機構所收集的行政數據，促進發(fā)揮政府數據對科學研究、政策制定和執(zhí)行的作用。法國政府宣布將在2013年投入1150萬歐元，用于7個大數據市場研發(fā)項目，旨在通過試點探索，促進法國大數據發(fā)展。這些國家對大數據的投資，體現(xiàn)出一定的共性特征：一是投資領域均是關乎國家競爭力和全民生活福祉的重要領域，這些領域僅憑市場資本無法推動;二是強化投資的核心目的是提高關鍵領域的大數據技術能力，它是市場化應用的前提。
(五)各國技術能力儲備政策比較
在大數據技術能力儲備方面，各國的政策和計劃均有側重點。如下表2所示。
從縱向政策要點來看，注重人才培養(yǎng)、產業(yè)扶持、資金保障是多數國家的共識，這三方面正是政府為產業(yè)發(fā)展構建良性生態(tài)環(huán)境的政策落腳點。從橫向國家來看，美國、英國國家層面配套技術能力儲備政策較為完善，這也是兩國引領大數據前沿的主要原因之一。法國和澳大利亞的配套政策還有待進一步完善。
四、大數據應用與管理政策比較分析
促進大數據發(fā)展，除了搭建技術能力儲備政策外，還從應用實施的角度，制定配套推進政策、規(guī)劃試點示范項目，推動戰(zhàn)略規(guī)劃的具體實施。
(一)應用推進政策比較
1.數據開放與共享
大數據應用的基礎是數據足量全面。為加強各部門所掌握的海量數據資產開放與共享，促進社會應用創(chuàng)新，美、英、澳、法等國政府均制定政府數據開放共享政策。具體統(tǒng)計如表3所示。
表中所述國家在政府數據開放政策上具備兩個共性特征：一是數據開放政策均建立在開放政府行動之下，使得數據開放有了更高的戰(zhàn)略支撐;二是建立數據開放門戶成為普遍趨勢，有力保證政策得以落地。
美國是政府數據開放與共享的領頭者。從其政策制定脈絡來看，數據開放共享分為兩大維度：一是對公眾和社會，大力推動政府數據開放，制定一系列確保公眾平等獲取數據、開發(fā)利用數據的政策法規(guī)，二是對政府自身業(yè)務管理，積極制定信息共享戰(zhàn)略法規(guī)，特別是在國家安全等方面，要確保在正確的時間將正確的信息分享給正確的人。英國政府數據開放強調政策的執(zhí)行力度?！堕_放政府白皮書》明確要求各政府部門每隔2-3年就要制定詳細的數據開放策略，闡述他們將要對外開放的數據內容、首次開放時間、數據更新頻率，以及促進市場使用這些數據的政策、原則，并定期進行數據開放總結匯報。
2.隱私與數據安全保護
大數據所帶來的一個全新挑戰(zhàn)就是對個人隱私與數據安全的威脅。因此，需要通過法規(guī)政策強化大數據應用過程中對個人隱私與數據安全的保障。當前大數據應用所適用的隱私與數據安全保護法規(guī)政策大多沿用多年前的法規(guī)文件。個別國家已經開始針對大數據特點制定專門的隱私與數據安全政策。在個人隱私保護方面，英國《開放數據白皮書》明確將在公共部門透明度委員會(監(jiān)督各部門數據開放的核心機構)中設立一名隱私保護專家，確保數據開放過程中及時掌握和普及最新的隱私保護措施，同時還將為各個部門配備隱私專家;二是內閣辦公室強制要求所有政府部門在處理涉及到個人數據時都要執(zhí)行個人隱私影響評估工作(Privacy Impact Assessments)，為此還專門制定了非常詳細的《個人隱私影響評估手冊》，三是各政府部門開放數據策略中均明確將開放數據劃分為大數據(big data)和個人數據(my data)，大數據是政府日常業(yè)務過程中收集到的數據，可以對所有人開放，而個人數據僅僅對某條數據所涉及到的個人自己開放。在數據安全方面，澳大利亞政府于2012年7月發(fā)布了《信息安全管理指導方針：整合性信息的管理》為海量數據整合中所涉及到的安全風險提供了最佳管理實踐指導。
(二)項目實施規(guī)劃比較
試點示范項目的規(guī)劃是推動應用實施的重要政策手段之一，通過規(guī)劃政府領域的大數據試點項目，有效帶動政府社會管理和公共服務中的大數據技術應用;通過規(guī)劃商業(yè)領域的大數據試點項目，充分鼓勵應用模式創(chuàng)新，促進技術研發(fā)，推動產業(yè)發(fā)展。
在國外政府大數據試點項目規(guī)劃方面，美國政府最為明確，其特色主要是“聚焦政府領域應用，落實具體部門”。美國《大數據研究與發(fā)展計劃》以及與計劃同時發(fā)布的更為詳細的聯(lián)邦部門大數據項目列表，均是涉及國家戰(zhàn)略發(fā)展、不便市場化的核心領域大數據項目，這些項目落實到具體部門和機構來實施。美國商業(yè)領域的大數據應用已經廣泛開展，因此政策引導重在推動政府領域的項目實施。
五、結語
總體來看，國外政府大數據政策措施體現(xiàn)出如下明顯特征：一是頒布戰(zhàn)略規(guī)劃進行整體布局。為搶占大數據先機，增強國家在大數據領域的國際領先地位，大數據先行國家均將發(fā)展大數據提升為國家戰(zhàn)略予以支持;二是注重構建配套政策，包括人才培養(yǎng)、產業(yè)扶持、資金保障、數據開放共享等，為本國大數據發(fā)展構筑良好的生態(tài)環(huán)境。
隨著數據的與日俱增及其背后所蘊藏的巨大價值，大數據正在成為信息時代發(fā)展的新潮流，謀劃制訂大數據發(fā)展規(guī)劃及相關政策就顯得非常必要。由于各國大數據技術基礎、市場基礎、數據文化氛圍不同，各國的政策側重點存在一定差異。對我國而言，大數據市場剛剛起步，配套規(guī)劃與政策還存在較多缺口，為加快推進我國大數據技術應用與產業(yè)發(fā)展，在政策環(huán)境構建方面：一是要加快研究制定大數據發(fā)展國家戰(zhàn)略。戰(zhàn)略應進一步闡明大數據的有利發(fā)展機遇，規(guī)劃重點領域的大數據研究計劃，布局關鍵技術研發(fā)方向，強化大數據基礎設施建設和人才培養(yǎng)，加強對大數據產業(yè)的扶持，做好體制機制、資金、法規(guī)標準等方面的保障等，真正將促進大數據發(fā)展提升為一種國家行動，為后期專項政策制定、項目規(guī)劃等提供依據。二是借鑒國外政府大數據政策，勾畫符合我國實際的大數據配套政策制定路線圖，注重從戰(zhàn)略技術能力儲備和戰(zhàn)略應用實施兩個角度，落實相關部門職責，為大數據產業(yè)孵化、技術研發(fā)、推廣應用營造完善的政策環(huán)境。（文/張勇進 國家信息中心信息化研究部電子政務研究室副處 編選：中國電子商務研究中心）
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